新《海上交通安全法》中船舶管理责任主体的认定 步长水 世界海运 2023-01-16 15:10

摘要:在《海上交通安全法》相关的海事行政处罚案件中,对船舶所有人、经营人或者管理人等责任主体的选择和身份的认定缺少统一做法。从船舶安全管理责任和运行支配角度,提出船舶管理人、船舶经营人、船舶所有人作为处罚主体的选择顺序,进一步明确船舶所有人、经营人或者管理人的认定标准并给出对策建议,以提升海事行政执法的规范性和统一性,减少滥用职权乱作为的空间。

关键词:《海上交通安全法》;船舶管理责任主体;行政处罚

 一、引言

2021版《中华人民共和国海上交通安全法》( 以下简称新《海上交通安全法》)、《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》、《中华人民共和国内河海事行政处罚规定》等法规将处罚对象描述为“船舶所有人、经营人或管理人”。新《海上交通安全法》第九章法律责任部分,共出现20处对船舶所归属的“所有人、经营人或者管理人”进行处罚的规定。其中,出现“船舶的所有人、经营人或者管理人”的11处,“船舶所有人、经营人或者管理人”的2处,“船舶、海上设施的所有人、经营人或者管理人”的5处,“船舶或海上设施的所有人、经营人或者管理人”的2处。

在海事管理工作中,由于在船舶水上经营活动中的参与人较多,船舶所有人、经营人和管理人身份往往并不统一,有的存在多种组合。当船舶所有人、经营人和管理人为同一组织时,船舶管理责任和处罚主体是唯一的;当船舶所有人和船舶经营人为不同的自然人或组织时,海事行政相对人的认定就存在复杂性和多样性。正确区分和认定相对人,是开展海事行政处罚活动程序正当性的前提与基础[1]。在新《海上交通安全法》相关行政处罚案件中,鉴于船舶所有人、经营人或者管理人等责任主体选择和身份认定往往比较复杂,有必要明确船舶所有人、经营人或者管理人为不同主体时应首先处罚哪个,以提升海事行政执法的规范性和统一性。

 二、海事执法人员认定船舶所有人、经营人或者管理人时的常见问题

执法人员在办理海事行政处罚案件时,选择船舶所有人、经营人或者管理人作为船舶管理责任主体时,经常会遇到以下问题:

 ( 1 ) 船舶所有人、经营人或者管理人为不同主体时,是否存在优先处罚顺序?即什么情况下优先处罚船舶所有人,什么情况下优先处罚船舶经营人,什么情况下优先处罚船舶管理人。例如:按照新《海上交通安全法》,甲、乙、丙3个海事管理机构一年内分别对某轮的同一种海事违法行为,从该轮的船舶所有人A、船舶经营人B或者船舶管理人C中,选择一个作为当事人进行行政处罚时,将出现27种不同组合。其中,在甲海事管理机构确定处罚船舶所有人A的情况下,乙和丙2个海事管理机构在选择船舶所有人A、船舶经营人B或者船舶管理人C进行处罚时,仍然有9种不同组合,如表1所示。《海事行政处罚实施细则》第49条规定,“当事人因同一种海事违法行为一年内受过1次海事行政处罚的”应“按照较重情节进行裁量”,“当事人因同一种海事违法行为一年内受过2次及以上海事行政处罚的”应“按照严重情节进行裁量”。在表1中,将对应出现1种严重情节的组合 ( 第1类 ),6种较重情节的组合 ( 第2、3、4、5、7、9类 ),2种一般情节的组合 ( 第6、8类 )。上述9种不同组合、3个不同处罚裁量标准的出现,显示出执法标准不统一的问题。同时,因处罚的额度相差很大,也将导致船方积极寻求处罚额度最小的第6类或第8类处罚组合,产生滋生腐败和滥用职权犯罪的隐患。

表1  船舶管理不同责任主体的处罚组合

 ( 2 ) 船舶所有人、经营人或者管理人三者如何认定?有何显性特征和判断依据?例如:因某自然人与船舶所有人之间签订了委托经营协议或租赁协议,就将该自然人作为经营人或管理人进行处罚,是否合理?如果任由此类情况发生,则可能造成船舶所有人临时寻找不相干人承担被处罚责任,甚至每次临时寻找不同的不相干人作为经营人或管理人,达到规避较重情节或严重情节以降低处罚金额的目的。

 ( 3 ) 未依法登记的实际船舶所有人、经营人或管理人,是否可以作为行政处罚对象?例如:当该船舶登记主体为甲,但实际主体为乙时,是否将乙作为行政处罚对象?另外,在对“三无”船舶等特殊船舶进行处罚时,船舶未登记所有权、无任何船舶证书,如何认定管理责任主体?

 ( 4 ) 在所有权共有的情况下,如何实施对船舶所有人的行政处罚?在对所有权多人共有的船舶所有人进行处罚时,往往面临三个方面的问题:

 ①船舶所有权共有人是作为一个整体承担船舶所有人责任,还是各共有人分别作为主体承担船舶所有人责任?

 ②各共有人是承担所有权占有份额的同比例行政处罚责任,还是承担对整体行政处罚的连带责任?

 ③海事行政处罚决定书应如何出具?如因不缴纳罚款而进入行政强制执行程序,应如何开展行政强制执行?

 三、问题分析

 ( 一 ) 船舶相关法律主体的定义

船舶所有人、光船承租人、船舶经营人、船舶管理人是与船舶最有直接关系的主体,但国际公约和国内法规都没有对其给出明确的定义。《中华人民共和国海商法》《中华人民共和国船舶登记条例》《中华人民共和国航运公司安全与防污染管理规定》对上述主体的责任和义务进行了部分描述。虽然《1986年联合国船舶登记条件公约》对船舶所有人、经营人、光船租赁等进行了定义,但该公约迄今尚未生效,中国也尚未加入。参照该公约给出的定义,结合上述国内法规和公约的内容,尝试对船舶所有人、光船承租人、船舶经营人和船舶管理人给出如下界定。

 ( 1 ) 在《船舶登记条例》中船舶所有人是指有权申请船舶所有权登记的人,通过船舶所有权登记证书对外公示。船舶所有人拥有船舶的物权,除可以对船舶进行占有、使用和收益之外,还可以对船舶进行处分。《船舶登记条例》第5条规定:“船舶所有权的取得、转让和消灭,应当向船舶登记机关登记;未经登记的,不得对抗第三人。”

 ( 2 ) 光船承租人是基于光船租赁活动产生的船舶管理主体,是指依照租船合同对船舶行使占有、使用和获得船舶收益的人,通过船舶光船租赁证明书对外公示。光船承租人占有了船舶所有人实际使用和控制船舶的权利。《船舶登记条例》第6条规定:“光船租赁权的设定、转移和消灭,应当向船舶登记机关登记;未经登记的,不得对抗第三人。”同时规定承租人为企业。

 ( 3 ) 船舶经营人广义上是指享有船舶经营权的人,包括船舶所有人或光船承租人,或经正式转让承担船舶所有人或光船承租人的责任的其他任何自然人或法人,通过船舶营业运输证 ( 运输船舶 ) 对外公示。船舶经营人占有了船舶所有人或光船承租人实际使用和控制船舶的权利。当船舶所有人直接经营船舶时,其同时具有船舶经营人属性。光船承租人直接经营船舶时,同时承担船舶经营人角色[2]。

 ( 4 ) 船舶管理人特指承担船舶的安全与防污染管理责任、建立安全管理体系的航运公司,通过船舶管理证书对外公示。《航运公司安全与防污染管理规定》第14条规定,船舶所有人、船舶经营人、光船承租人可以将其所属船舶的安全与防污染管理委托其他航运公司,航运公司在接受船舶所有人、船舶经营人、光船承租人对船舶的安全与防污染委托时,应当签订船舶安全与防污染管理协议,内容包括“委托方船舶的船员配备和调动、船舶及设备维护、应急反应等方面应当服从受托方的指令”等。协议应当向船籍港所在地海事管理机构备案。

 ( 二 ) 船舶所有人、经营人和管理人身份的认定标准

在行政处罚程序中,由于行政主体主张相对人有违法行为并应当受到处罚,行政主体就应当承担起举证责任,以确凿的证据作为支撑,否则,相对人就不应当受到处罚。无论行政处罚行为还是行政强制等负担性行为,行政机关在整个行政程序中都负有举证责任,相对人不承担举证责任[3]。由行政机关承担证明责任符合“谁主张,谁举证”原则[4]。行政机关有责任以确凿的证据证明被处罚对象的身份,因而需要优先从已存在的具有法律效力的诸多船舶证书文书中查证和认定船舶所有人、经营人和管理人,以提高证据的可靠性。船舶证书文书对船舶相关法律主体的记载和公示情况如表2所示。

表2  船舶证书文书和业务系统信息记载情况

从表2可以看出,船舶所有权登记证书、船舶光船租赁登记证明书、船舶国籍证书的文本和业务系统载明了船舶所有人和光船承租人情况,船舶检验证书、船舶营业运输证的文本和业务系统载明了船舶所有人和船舶经营人情况,船舶管理证书的文本和业务系统载明了船舶所有人和船舶管理人情况。

由于行政机关颁发的证书或文书的法律效力明显优先于当事人单方出具的证据或陈诉,因此,一般情况下,执法人员应优先采用船舶登记信息,依据法定登记信息确定船舶管理责任主体,分别认定船舶所有人、光船承租人、船舶经营人、船舶管理人。

海事执法人员在办理此类案件时,应通过船舶的证书文书和业务系统,查明船舶所有人、光船承租人、船舶经营人、船舶管理人等涉及船舶管理和经营的登记信息,对同一行政相对人的多重身份进行规范取证,然后认定该行政相对人属于船舶所有人、经营人或者管理人中的何种角色。

 ( 三 ) 未依法登记的实际船舶所有人、经营人或管理人的行政责任认定

 ( 1 ) 未经登记不得对抗第三人。2001年7月19日至20日,全国海事法院院长在宁波召开审判工作座谈会,期间形成的《全国海事法院院长会议纪要》指出:“未经船舶所有权登记的船舶买受人不能以其不是船舶登记所有人为由主张免除对他人应当承担的民事责任或者义务。即当该船舶没有其他登记所有人时,买受人应当独立承担船舶对第三人的侵权民事责任和义务;当该船舶有其他登记所有人时,由登记所有人承担对第三人的侵权民事责任和义务。买受人对在接受或掌管该船舶之后发生的对第三人的侵权民事责任亦有过错的,承担连带责任。”[5]据此可以认为,海事管理机构有权以船舶登记证书的记载为准判断某船舶的所有人,至于登记的所有人是否为实际船舶所有人可以不问。

 ( 2 ) 法院判例显示,支持海事管理机构根据船舶所有权登记证书、船舶国籍证书等由行政机关签发的具有法律效力的文件,忽略与之不一致的证据或申述,即使相关证据或申述所表达的船舶管理关系真实存在。山东省高级人民法院在对××公司因对海事管理机构作出的《海事行政处罚决定书》( 海事罚字[2019]050100000211号 ) 提起的行政诉讼判决中,判决海事管理机构胜诉。在此案中,海事管理机构依据船舶所有权登记证书、船舶国籍证书、船舶登记系统查询信息等证据认定××公司系涉案船舶的所有人。涉案判决书对××公司基于其与黄某龙之间签订的船舶挂靠协议主张其并非涉案船舶的实际所有人,不予认定。判决书认为,“即使××公司与黄某龙之间的挂靠关系真实存在,海事管理机构对船舶所有权登记证书、船舶国籍证书记载的船舶所有人作出行政处罚,亦不违反前述法律和行政法规规定”。①

综上两条可见,行政机关应选择已登记的主体作为处罚对象,尽可能避免未依法登记的实际船舶所有人、经营人或管理人成为行政处罚对象。

 ( 四 ) 船舶所有人、经营人或者管理人为不同主体时的优先处罚顺序

承担船舶安全和防污染管理责任和义务的主体,可以是船舶所有人、经营人、管理人或光船承租人等。对一艘船舶而言,承担其安全与防污染的责任主体只能有一个,不能是多个[6]。实际船舶运营中,存在挂靠经营、自然人承包等情况。船舶挂靠经营管理在我国沿海和内河水运市场中比较常见,如果出现“挂而不管”的情况,船舶所有人和船舶管理人的责任划分就会出现很大的争议[1]。

 1.船舶管理人优先承担船舶管理责任

船舶安全与防污染管理有以下两种模式:

 ( 1 ) 自船自管,即由船舶所有人、经营人或者光船承租人直接管理船舶。在这种模式下,船舶所有人、经营人或光船承租人承担船舶安全和防污染管理的责任和义务。

 ( 2 ) 委托管理,即由船舶所有人、经营人或者光船承租人通过与船舶管理人签订协议,将船舶的安全与防污染管理责任委托给船舶管理人,明确由船舶管理人承担船舶安全与防污染管理的责任和义务[5]。

船舶管理人是在授权范围内从事船舶管理的企业法人,其所接受的委托授权内容必须包括船舶的安全和防污染管理的责任和义务。当船舶持有船舶管理证书时,应按照ISM规则认定船舶管理人承担安全和防污染管理责任和义务,选择船舶管理证书上的船舶管理公司优先作为承担船舶管理责任的主体和海事行政处罚对象。

 2.无船舶管理证书时,认定船舶经营人承担船舶管理责任

当船舶未持有船舶管理证书时,则进一步在船舶所有人和船舶经营人中选择管理责任主体。当船舶所有人和船舶经营人相同时,不存在优先适用问题。如船舶所有人和实际经营人不相同,在认定行政责任主体时,需从运行支配和运行盈利两个方面来考量,根据处罚的目的决定处罚对象[1]。此时,应选择船舶经营人优先作为承担船舶管理责任的主体和海事行政处罚对象。

目前,船舶所有权登记证书和船舶国籍证书均不再登记船舶经营人信息,《中华人民共和国船舶登记条例》第14条中船舶登记簿中应载明“船舶所有人不实际使用和控制船舶的,还应当载明光船承租人或者船舶经营人的名称、地址及其法定代表人的姓名”的要求,已不再执行。船舶经营人仅在船舶检验证书和运输船舶的船舶营业运输证上登记,应通过船舶检验证书和运输船舶的船舶营业运输证确认船舶经营人的身份,实施海事行政处罚。

应特别注意,在船舶办理光船租赁登记时,应根据船舶光船租赁登记证明书免除船舶所有人的责任,追究光船承租人的船舶安全管理责任,实施海事行政处罚。另外,船舶经营人不易确定或者存在争议时,建议选择处罚船舶所有人。

 3.认定船舶所有人承担船舶管理责任的情况

在无船舶管理证书和光船租赁登记证明书的情况下,如船舶检验证书和运输船舶的船舶营业运输证也记载船舶经营人,则只能处罚船舶所有人。此时,应选择船舶国籍证书或船舶所有权登记证书上的船舶所有人作为承担船舶管理责任的主体和海事行政处罚对象。

船舶未进行船舶所有权登记的,则根据《物权法》的相关规定,结合对船舶所有权的占有情况确定船舶所有人。所有权取得证明材料包括购船发票、船舶相关合同、船舶交接文件、法院裁判文书等,在相对人符合船舶所有人认定条件,或者补办船舶所有权登记后,将其作为船舶所有人进行海事行政处罚。

综上,应从船舶安全责任和运营支配的角度,将船舶管理证书上的船舶管理人作为承担船舶海上交通安全管理责任的第一优先选择,将船舶检验证书和运输船舶的船舶营业运输证上的船舶经营人作为第二优先选择,将船舶所有人作为第三选择。当船舶进行光船租赁时,光船承租人承担船舶经营人或船舶管理人责任,排除船舶所有人的责任。

 ( 五 ) 所有权共有的情况下对船舶所有人的处罚

船舶所有权为多人共有情况比较常见,在对此类所有权共有的船舶所有人进行处罚时,学界研究探讨不多。所有权共有的情况下,对船舶所有人的行政处罚,应考虑行政机关的执法效率和有效惩戒目的。按照占有份额分别进行行政处罚,将大大增加文书制作、文书送达、罚款收缴等方面的工作量,特别是在个别共有人不配合海事行政处罚或不按时履行罚款缴纳义务时,将显著增加结案和后期行政强制执行的难度。将船舶所有权共有人作为整体进行处罚,尤其进行罚款缴纳义务的自行划分,可以达到通过行政处罚对违法行为人予以惩戒的目的。因此,对比将船舶所有权共有人作为整体处罚和按占有份额分别处罚的优劣,建议将全部所有权人作为一个整体进行行政处罚。

 四、对策和建议

 ( 一 ) 明确船舶所有人、经营人或者管理人的处罚顺序

建议交通运输部海事局出台指导意见,明确《海上交通安全法》中船舶所有人、经营人或者管理人为不同主体的优先处罚顺序。根据前文论述,建议船舶管理责任主体的选择顺序为船舶管理人、船舶经营人、船舶所有人、未登记情况下的船舶占有人。

 ( 二 ) 规范船舶所有人、经营人或者管理人的认定标准

 ( 1 ) 船舶管理责任主体的确认,应优先选择相关船舶证书中明示的船舶管理公司、船舶光船承租人、船舶经营人、船舶所有人,将其分别认定为船舶管理人、船舶经营人和船舶所有人。

 ( 2 ) 规范行政处罚档案中的船舶管理责任主体的认证材料。在处罚案卷中,应注明被处罚人与船舶的关系,注明被处罚人为船舶所有人、经营人或者管理人之中的何种角色,并提供相应的认定身份的证据。不得在未提供确凿证据的情况下,认定船舶所有人、经营人或者管理人;也不得以与船舶证书文书相矛盾或者不一致的相对人出具的或其利害关系人出具的证明、说明或者合同,随意认定某行政相对人为船舶所有人、经营人或者管理人。

 ( 三 ) 规范未登记主体的船舶管理责任认定

 ( 1 ) 船舶未登记所有权的情况。船舶没有其他登记所有人时,将船舶实际占有人认定为承担船舶管理责任,作为海事行政处罚对象。船舶实际占有人的判定,根据《物权法》的相关规定和船舶所有权登记相关要求执行。

 ( 2 ) 船舶已登记相关管理责任主体,但主张实际管理责任为他人的情况,建议坚持登记效力优先,对船舶已登记的相对人进行处罚。当该船舶登记主体为甲,但实际主体为乙时,建议依据船舶证书的公示效力,确定已经登记的主体甲承担船舶管理责任,将登记主体甲作为海事行政处罚对象。应登记但错误登记为他人的主体不作为行政处罚对象,可以避免已登记主体临时伪造材料将责任转移给他人的情况出现。海事行政处罚之后,甲和乙之间因未规范登记而产生的行政处罚费用的承担问题,属于民事关系调整的范畴,由双方协商解决或通过民事诉讼解决。

 ( 3 ) 当实际法律主体应登记而未登记或者应变更而未变更时,在其补办登记取得证书、纠正未依法登记问题后,海事管理机构可将补办登记的主体作为船舶管理责任主体进行行政处罚。

 ( 四 ) 规范对船舶共有情况下船舶所有权人的海事行政处罚

所有权共有的情况下对船舶所有人进行处罚时,建议将全部所有权人作为一个整体进行处罚。处罚时,出具1份行政处罚决定书,决定书上处罚对象为全部船舶所有权人的名称,无须对各所有权共有人的责任和承担份额进行分别认定。共有人之间承担连带罚款缴纳的责任,同为行政强制执行对象。

 ( 五 ) 应特别注意对“代而不管”船舶的后续海事管理

对于“代而不管”的挂靠公司,应根据其船舶安全管理证书或向主管机关提供的协议,认定挂靠公司对船舶的违规行为负有责任。同时,应针对隐藏的“代而不管”违法违规嫌疑,全面加强到港船管理和船舶属地管理的执法协调联动、共管共治,将“代而不管”问题通报船舶管理公司所属海事管理机构,采取附加审核等有力措施,督促企业落实安全生产主体责任,从根本上消除船舶管理中“代而不管”的重大安全风险隐患。“代而不管”问题属实的,应依法收回船舶的安全管理证书和航运公司的符合证明。

 五、结语

综上,在依据《海上交通安全法》对船舶管理责任主体进行海事行政处罚时,应按照船舶管理人、船舶经营人或者船舶所有人的顺序确定承担船舶管理责任的主体,采用法律效力较高的船舶证书、文书认定船舶管理责任主体的身份,不将未依法登记主体作为海事行政处罚对象等,解决《海上交通安全法》中船舶所有人、经营人、管理人等船舶管理责任主体认定的多样性和复杂性问题,确保在海事行政处罚时做到违法事实清楚、处罚对象正确、执法依据准确、执法程序规范。

参考文献:

[1] 颜晨广.海事行政处罚中行政相对人的认定[J].中国水运,2013(6):36-37.

[2] 单慧玲.船舶所有人、船舶经营人及船舶管理人的法律地位之识别[D].上海:复旦大学,2017:8-13.

[3] 周士逵.行政证据制度的举证责任分配规则探析[J].法制与经济(下旬),2013(12):60-62.

[4] 徐继敏.行政证据通论[M].北京:法律出版社,2004:163.

[5] 全国海事法院院长会议纪要[J].中国海商法年刊,2001,12:460-462.

[6] 黄薇,黄祎,李国平,等.中华人民共和国海上交通安全法释义[M].北京:中国民主法制出版社,2022:68.

作者简介:

步长水,日照海事局船员管理处,副处长。

①山东省高级人民法院《行政判决书》([2019]鲁行终2060号 )。

本文刊发于《世界海运》2023年第1期,转发须注明作者和原文出处。

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