摘要：2025年10月，IMO先后召开MEPC-ES.2及ISWG-GHG 20，核心议题为审议是否采纳已于2025年4月批准的NZF，以及如何制定NZF的实施导则。然而，审议“是否通过NZF”因通过“MEPC-ES.2休会1年的动议”而被推迟。由于MEPC-ES.2未能通过NZF，导致其生效时间延迟至少1年。在随后的ISWG-GHG 20上，各成员国就NZF的关键实施导则进行了实质性讨论，以期在下一次MEPC会议上取得进展。本文基于MEPC-ES.2及ISWG-GHG 20的进展，依据会议讨论情况与休会动议投票数据，分析“是否通过NZF”面临的复杂局面，解析NZF通过受阻的原因以及NZF未如期通过的潜在影响，并展望进一步审议“通过NZF”的可能前景。分析认为，NZF的通过进程正面临政治博弈与技术导则细节脱节的双重挑战，NZF的未来取决于各缔约方的立场转变与行业利益协调。

关键词：净零框架 ( NZF )；MEPC-ES.2；ISWG-GHG 20；温室气体减排

 一、引言

国际海事组织 ( International Mari-time Organization，IMO ) 作为联合国负责航运事务的专门机构，是国际航运温室气体 ( Greenhouse Gas，GHG ) 减排规则制定的核心平台。2023年，IMO通过经修订的《2023年IMO船舶温室气体减排战略》( 第MEPC.377 ( 80 ) 号决议，下称《2023战略》)，确立了“2050年前后实现净零排放”的目标，以及推进落实该战略中期措施的时间表。在此背景下，2025年10月IMO先后召开海上环境保护委员会 ( Marine Environment Protection Committee，MEPC ) 第2次特别会议 ( MEPC-ES.2 )①及船舶温室气体减排会间工作组 ( Intersessional Working Group on Reduction of Greenhouse Gas Emissions from Ships ) 第20次会议 ( ISWG-GHG 20 )②。

按照《2023战略》的计划，作为中期措施的核心政策工具——净零框架 ( Net Zero Framework，NZF )，已于2025年4月举行的MEPC第83届会议上获得批准 ( approval )，并被作为《国际防止船舶造成污染公约》( MARPOL公约 ) 附则VI修正案草案的新增第5章。NZF包含一系列旨在减少船舶GHG排放的国际法规，并与《2023战略》保持一致，主要包括两大关键要素：全球燃料标准 ( Global Fuel Standard，GFS ) 与全球温室气体排放定价机制 ( Global GHG Emissions Pricing Mechanism )。NZF原计划于MEPC-ES.2上正式获得通过 ( adoption )③，然而此次会议因“休会1年动议”的通过而未实现该计划。

本文通过梳理IMO会议进展，分析各方分歧，基于休会动议投票数据，剖析并评估各方立场和未如期通过NZF的潜在影响，最后提出NZF通过的可能前景，以期为利益攸关方应对“IMO能否通过NZF”的不确定性提供参考。

 二、MEPC-ES.2与ISWG-GHG 20进展

 ( 一 ) MEPC-ES.2进展

根据MEPC-ES.2的审议，IMO已同意MEPC-ES.2休会1年 ( adjourn the second extraordinary session of the Committee for a period of one year )。而MEPC-ES.2旨在审议通过MARPOL公约附则VI修正案草案，其中包括NZF。MEPC-ES.2将在12个月后复会。在此期间，IMO成员国将继续努力就NZF达成共识。而随后的ISWG-GHG 20按计划举行，继续推进NZF实施导则的制定工作。此外，MEPC-ES.2批准了《为IMO净零框架生效做准备及其他相关温室气体工作流的工作计划》，其包括14项GHG工作流 ( 见图1 )。工作流的指示性时间跨度从MEPC-ES.2到MEPC第88届会议 ( 2028年秋季 )。与此同时，MEPC-ES.2对该工作计划的定位作出明确界定：该计划仅具备指示属性，其具体内容可依据后续相关议题的进展及实际工作推进情况进行动态调整。而与IMO船舶GHG减排工作相关的其他方面，例如安全、人为因素、技术合作与责任等，则由IMO其他相关机构审议。

图1  MEPC-ES.2确定的14项GHG工作流

 ( 二 ) ISWG-GHG 20进展

ISWG-GHG 20审议了议题“制定新导则和/或修订现有导则、规定、指南及其他文件以支持NZF实施”，而此项工作的推进是以MEPC-ES.2休会后NZF修正案通过为前提，且不影响该修正案的通过。ISWG-GHG 20审议了在制定以下相关导则草案方面的方向：燃料认证、零或近零温室气体排放技术及燃料 ( Zero or Near-Zero GHG emission technologies and fuels，ZNZs ) 与其奖励机制、IMO净零基金、燃料温室气体强度 ( GHG Fuel Intensity，GFI ) 计算与GFI合规方法、IMO GFI登记处，并请已提交各类导则草案的各方共同考虑是否有可能合并各自的草案，以制定统一的导则草案，并提交给下一次ISWG-GHG会议。

此外，ISWG-GHG 20审议了议题“进一步完善全生命周期评估 ( Life Cycle Assessment，LCA ) 框架”④，确定了需要进一步讨论的领域，如LCA方法学⑤、可持续性主题/方面、关于特定燃料类型和燃料路径代码的信息等。

 三、各方分歧与投票结果分析

 ( 一 ) 各方分歧

在MEPC-ES.2审议期间，成员国在两项关键问题上存在显著分歧：其一，本次会议是否应直接通过NZF；其二，NZF是否需要采用明示生效程序。磋商过程中，不同国家立场存在差异：大部分欧盟成员国 ( 除希腊和塞浦路斯 )、太平洋岛国及巴西等国家主张应尽快就NZF的生效程序及文本内容启动投票程序；中国立场不太明确；新加坡则提出延迟NZF通过的建议，其核心观点为须优先解决在NZF条款中各方关切的问题；沙特阿拉伯、美国与俄罗斯等国家的立场更为鲜明，即反对直接进入针对NZF及生效程序的投票环节。最终，针对如何推进会议的程序性问题，沙特阿拉伯进一步提出动议，建议将审议“是否通过NZF”事项休会1年。MEPC依据简单多数表决程序组织针对该动议投票，投票结果显示：57票支持、49票反对、21票弃权，另有8个参会方缺席投票，该动议获得通过。

MEPC-ES.2上的分歧及“休会1年”的表决结果，是净零长期目标与短期“无全球航运碳定价”利益之间的权衡，主要源于三方面动因。( 1 ) 大国政治与经济博弈。美国与沙特阿拉伯的协调行动，结合了能源出口国与贸易大国的利益考量。前者意在避免全球航运碳定价对本国航运及贸易竞争力造成冲击，后者则意在保护传统化石燃料利益。他们通过提高NZF生效门槛等程序性策略，有效阻滞了通过NZF共识的形成。( 2 ) 地缘政治杠杆的运用。美国以贸易关税、签证限制等域外措施作为威慑，对支持NZF的国家施加压力，此举显著加剧了纯粹技术性谈判的复杂程度，将航运环境政策与更广泛的地缘政治议题捆绑。( 3 )“共识”原则的困境。IMO的决策机制高度依赖成员国共识，这一特性在涉及重大经济利益重新分配时，极易成为少数国家用以维护既得利益的工具，导致集体行动陷入困境。

 ( 二 ) 投票结果

MEPC-ES.2针对“休会1年”动议的投票，不是一个简单的日程安排问题，而是反映了各方在重大议题上存在深刻分歧：一方希望加快进程，另一方则认为需要更多时间进行研究、协调国内立场或应对技术挑战。从投票名单可以看出明显的阵营划分，反映了各国在航运业利益、经济结构和环保政策上的不同立场。

 1.赞成休会阵营 ( 57票 )

该阵营以大型发展中国家、新兴经济体、主要化石燃料出口国以及部分航运业利益相关的国家为主，此外还有美国。

主要的新兴经济体和大宗商品贸易国家，包括中国、印度、俄罗斯等。休会可以给本国航运和能源相关产业更长的适应和缓冲时间，避免过早承担可能带来高成本的减排义务。

主要石油出口国⑥，包括沙特阿拉伯、伊朗、伊拉克、科威特、阿曼、卡塔尔、委内瑞拉、阿尔及利亚、利比亚、尼日利亚等。航运业减排措施将直接打击全球石油需求，因此这些国家有强烈动机延缓进程。

主要船旗国，包括巴拿马、利比里亚等。这些国家的立场往往反映了其船东客户的利益，而船东可能对快速、高成本的监管措施持谨慎态度。

其他发展中国家，包括埃及、巴基斯坦、孟加拉国、越南等。这些国家可能担心严格的环保法规会增加贸易成本，影响经济发展。

美国：美国投票赞成休会，是战略性选择，而非简单的“反对环保”⑦，表现出其对现有NZF内容不满意，认为NZF不成熟，可追求更优的技术路径。然而美国此举更是地缘政治与战略的博弈，以维护自身航运与能源产业的经济利益。这一举动凸显了在全球气候治理中，国家利益永远是第一驱动力。即使是在传统上被认为是“环保阵营”的发达国家内部，在涉及具体行业和巨大经济利益的领域时，其立场也可能是复杂和多变的。美国的这一票，使NZF通过达成全球共识的道路变得更加漫长和不确定。

 2.反对休会阵营 ( 49票 )

该阵营以发达国家、欧盟成员国、太平洋岛国以及环保态度积极的国家为主。

欧盟成员国，包括德国、法国、意大利、荷兰、西班牙、瑞典、丹麦、比利时等几乎所有欧盟国家 ( 除希腊和塞浦路斯 )。这体现了欧盟整体上积极推动气候议程、希望加快航运业绿色转型的统一立场。

其他发达国家，包括英国、加拿大、澳大利亚、挪威等。这些国家在国内面临较大的环保压力，并且其航运和相关技术产业可能已为转型做好准备，甚至希望在新技术领域抢占先机。

太平洋岛国，包括马绍尔群岛、基里巴斯、图瓦卢、所罗门群岛、瓦努阿图等。这些国家是海平面上升的最直接受害者，因此是推动航运业减排的最强烈呼吁者，坚决反对任何拖延。

新兴环保国家，包括巴西和南非。对于这些国家来说，积极的航运减排法规与其说是一种成本，不如说是一个巨大的机遇。而新加坡作为全球重要航运中心，投反对票显示了其支持航运和相关技术产业转型的立场。

 3.弃权与未出席阵营 ( 29票 )

弃权 ( 21票 ) 国家，包括日本、韩国、希腊 ( 世界最大船东国之一 )、塞浦路斯 ( 主要船旗国 ) 等。弃权通常意味着：内部意见不统一，难以做出明确决策；不希望得罪任何一方，采取中立立场；认为动议本身不重要，或对议题缺乏明确立场。

未出席 ( 8票 ) 国家，包括乌克兰、阿尔巴尼亚、哥斯达黎加等。原因可能是外交资源有限、国内有其他优先事项或单纯的技术性缺席。

 ( 三 ) 核心矛盾

这次投票清晰地揭示了全球航运业减排谈判中的主要矛盾。

 1.发展权与环保紧迫性的矛盾

发展中国家 ( 尤其是依赖航运贸易和化石能源的国家 ) 更强调公平和经济发展空间，希望有更长的过渡期。而发达国家和气候脆弱国家 ( 如太平洋岛国 ) 则强调应对气候危机的紧迫性。

 2.经济利益与监管成本的矛盾

船东、燃料供应商和传统贸易大国担心新规会大幅增加运营成本，冲击现有商业模式。而绿色技术领先的国家和寻求打造绿色航运中心的国家 ( 如新加坡、巴西以及部分欧洲国家 ) 则看到了新的市场机遇。

这次投票表明：IMO关于航运业脱碳的进程正面临巨大阻力，尽管有近半数的成员国希望加快推进，但一个由主要发展中国家和化石燃料出口国组成的、数量上略占优势的联盟成功地将决策进程推迟了一年。这预示着IMO推动全球性减排机制的实施过程将困难重重，未来的谈判必将充满激烈的争论和不得已的妥协[1]。

 四、NZF未如期通过的潜在影响

在MEPC-ES.2上，沙特阿拉伯提出的“休会1年”动议获得通过，会议在未通过NZF的情况下结束，进而推迟了NZF的通过以及生效实施时间。这一结果是IMO船舶GHG减排进程中的一次倒退。

一方面，可以确定的是，NZF的实施时间将至少延迟12个月，即最早为2029年1月1日。与此同时，ISWG-GHG 20针对NZF实施导则推进的工作，尚未就任何细节作出决定 ( ISWG-GHG 20本身不是决策会议 )，但预计在2026年4月的MEPC第84届会议上取得进一步进展，这将解决NZF的一个核心弱点——缺乏实施细节。另一方面，复会后NZF能否顺利通过存在不确定性。这是因为MEPC-ES.2上赞成休会的成员国中包括MEPC第83届会议期间对通过NZF投赞成票、反对票、弃权票和缺席票的各个国家；而在MEPC第83届会议上支持NZF的国家中既有转向赞成休会的，也有在休会投票中弃权的。这很大程度上解释了MEPC-ES.2休会动议的投票结果。

MEPC-ES.2“休会1年”的结果，打乱了《2023战略》的计划安排，并在一定程度上影响了国际航运2030年5%~10%的ZNZs采用、2050年前后净零排放目标等的实现。但在《2023战略》目标维持不变的前提下，船舶后期减排压力会增大，如GFI折减率变化会更加剧烈。

NZF通过的搁浅，虽为航运业赢得了喘息之机，但也将行业推向了更为复杂和不确定的未来。短期来看，航运业全球统一碳定价的推迟确实缓解了企业的减排压力，避免了运营成本的上升。然而，行业随即面临的将是一个由欧盟碳定价体系等区域规则主导的“碎片化”监管格局。船东和运营商不得不应对多套不同的监测、报告、核查标准与付费体系，由此产生的巨额合规成本、复杂的航线套利决策成本以及不均衡的成本转嫁难题，其总和很可能远超一个设计良好的全球机制所带来的运营成本。这种混乱局面极大地增加了长期规划和投资的风险，最终将转化为更高的融资成本。反之，若NZF得以推进，虽然航运业将面对一条清晰且必然上升的碳成本曲线，但这种“可预见的痛苦”反而创造了稳定的决策环境。全球统一的碳定价信号将彻底改变航次经济性的计算逻辑，将碳排放内化为与燃油、港口费并列的核心运营成本。在这一范式下，拥有高效能、燃料灵活型船队的经营者将获得前所未有的竞争优势。

无论NZF最终走向何种情景，航运业的大分化时代都已加速来临。那些投资于现代船队、建立了清晰碳排放数据管理系统并签订了严密碳成本分摊条款的市场参与者，将有效抵御政策的不确定性。而拥有高能耗的老旧船舶、缺乏成本转嫁机制以及签订了僵化的长期合同的运营商，则将成为这场行业变革中主要的代价承担者。

 五、NZF走向分析

国际航运业的船舶GHG减排工作既面临持续的不确定性，还须应对美国、沙特阿拉伯等国家的动态变化和压力。针对NZF文本，MEPC-ES.2遵循IMO的程序，即MARPOL公约修正案 ( 含NZF ) 在自愿原则上达成协议后经过6个月的磋商期，进行最终审查和修订。根据提交给MEPC-ES.2的文件，MEPC-ES.2讨论了对NZF文本的若干修订，并形成了修订后的NZF文本。由于这些修订不具实质性，成员国普遍没有提出反对意见。MEPC-ES.2复会后也将在此次修订后的NZF文本上进行审议。关于NZF在MEPC-ES.2休会1年后的走向，大致存在4种前景。

 1.NZF获得通过，并使用“默认接受程序”⑧，实施日期为2029年1月1日

对于该前景，MEPC第83届会议批准的NZF以最小调整正式通过 ( 如调整生效和实施日期、GFI折减率等 )，NZF从2029年1月1日起实施。

 2.NZF经过调整，重新获得批准，实施日期为2029年1月1日或之后

对于该前景，MEPC决定不通过MEPC第83届会议批准的NZF，而是进一步修改以达成各方共识。这可能构成足够实质性的变更，以至于MARPOL公约修正案文本需要重新获批。如果在MEPC-ES.2休会1年后的同一会议上重新获得批准，则需要再经过6个月才能作出通过决定。这意味着总共延迟18个月，仍可能于2028年生效，以便于2029年实施。然而，任何为达成新的MARPOL公约修正案的进一步延迟都意味着NZF修正案实施时间将推迟到2030年或更晚。

 3.NZF获得通过，并使用“明示接受程序”⑨，生效和实施时间不确定

对于该前景，如果将NZF接受程序从“默认”改为“明示”，修正案需经2/3以上的缔约方（且这些缔约方的商船合计总吨位占世界商船总吨位至少50%）接受后方可生效，这其中存在重大风险和不确定性，可能导致NZF生效的无限延期。

 4.NZF未获得通过，IMO推进船舶GHG减排中期措施在更长时期内被阻止

对于该前景，如果达成不通过NZF的决定，并且在中期措施上没有明确的前进方向，将意味着须对IMO船舶GHG减排政策 ( 如《2023战略》) 进行重新考虑并无限期推迟。

在前3种前景中，NZF的实施均需要制定和通过一系列导则，而MEPC-ES.2上已通过了为NZF生效做准备及其他相关GHG工作流的指示性工作计划和时间表。鉴于NZF的正式通过被推迟，这个预期的工作计划和时间表已变得不确定并可能被延迟，同时要制定的导则也可能被修改。

 六、总结与展望

本文通过梳理IMO会议进程，剖析关键分歧，评估各方立场，分析NZF未如期通过的潜在影响，并提出NZF的4种可能前景。MEPC-ES.2的投票结果表明，气候治理已超越技术范畴，成为地缘政治与行业利益的博弈场。在政治层面，国家利益、地缘政治和传统能源经济的博弈导致制度构建步履维艰；而在技术操作层面，各利益攸关方仍能保持务实态度，推动具体规则的细化。

对于航运业及相关产业而言，在未来1年乃至更长时间里，必须为NZF的通过或未通过做好双重准备：一方面，密切关注并参与IMO NZF和技术导则的修 ( 制 ) 订工作，争取有利于技术中立和公平过渡的规则通过；另一方面，积极应对区域碳定价机制的挑战，并将投资决策置于一个更加复杂、多元且不确定的监管环境下进行审慎评估。NZF的成败将决定全球航运业能否如期实现脱碳目标，因此2026年的决策将至为关键，各方须持续关注相关进展。

参考文献：

[1] 徐峰,张雪文“.双碳”背景下绿色航运国际合作法律问题与中国应对路径[J].大连海事大学学报(社会科学版),2024,23(3):30-39.

作者简介：

薛树业，上海海事大学绿色航运研究院，上海海事大学商学院，工程师。

①MEPC-ES.2于2025年10月14日至17日召开。

②ISWG-GHG 20于2025年10月20日至24日召开。

③在IMO立法程序中，“批准”和“通过”是两个具有明确先后顺序和法律含义的独立阶段，必须严格区分。“批准”指委员会 ( 如MEPC ) 在内部审议后，对修正案草案内容达成初步一致，认为其已成熟，可以进入下一阶段。此处的“批准”是委员会层面的内部程序性步骤。“通过”指修正案草案按规定分发各成员国后，委员会召开会议进行最终审议，并正式表决确定修正案的最终文本。这是具有法律效力的正式环节，意味着文本被最终确定，并进入交由缔约方“接受”( acceptance ) 的环节。

④MEPC第81届会议通过了《2024年船用燃料全生命周期温室气体强度导则》(《2024年LCA导则》，第MEPC.391 ( 81 ) 号决议 )。NZF明确引用该导则作为计算GFI和燃料认证的基础方法，而该导则作为评估船用燃料在整个生命周期内环境影响的关键工具，涵盖从生产、分销 ( well-to-tank，井到舱/上船前 ) 到船上燃烧和使用 ( tank-to-wake，舱到桨/船端 ) 的全过程。

⑤LCA方法学指的是评估燃料从生产到船舶最终使用 ( Well-to-Wake，全生命周期 ) 所产生的GHG排放，它由“井至舱”部分 ( 从原料生产到燃料运送至船舶油舱，也称为上游排放 ) 和“舱至桨”部分 ( 从船舶油舱到废气排放，也称为下游排放 ) 组合而成。

⑥俄罗斯和美国亦是主要石油出口国。

⑦在拜登政府领导下，美国在修订《2023战略》的高目标过程中发挥了关键作用。

⑧拟议的MARPOL公约修正案的“默认接受程序”是：除非在通过后10个月内，有至少1/3的缔约方，或这些缔约方的商船合计总吨位占世界商船总吨位至少50%的缔约方明确声明反对该修正案，否则该修正案即被视为已接受并随后生效。这在MARPOL公约第16 ( 2 )( f )( iii )条中有明确规定。

⑨拟议的MARPOL公约修正案的“明示接受程序”是：其基本门槛与“默认接受程序”相同，但要求有2/3的缔约方 ( 且这些缔约方的商船合计总吨位占世界商船总吨位至少50% ) 明确声明接受拟议的修正案，之后修正案才能生效。这在MARPOL公约第16 ( 2 )( f )( ii ) 条中有明确规定。这种方法比“默认接受程序”更慢且更不常见。IMO成员国中MARPOL公约附则VI缔约方 ( 108个 ) 有投票权。默认/明示的选择将显著影响NZF生效的可能性。

 本文刊发于《世界海运》2025年第12期，转发须注明作者和原文出处。