面对新冠疫情我国应否推迟船舶限硫令实施？

图片来源：巡洋国际物流

所谓的2020年“限硫令”是指自2020年1月1日起，国际海事组织（IMO）正式开始全球范围内实施船用燃油硫含量不超过0.50％ m/m的规定，包括非排放控制区的国际海域。限硫令的初衷是为了保护人类共同的自然环境，牺牲眼前部分经济利益，其推进的过程必然阻力重重。限硫令对船东运营成本的正面冲击，加上因我国新冠疫情而导致的大宗商品运输需求骤降，为航运市场带来了一场重大危机。事实上，进入2020年以来有着全球航运晴雨表之称的波罗的海干散货指数（BDI）大幅下行，2月5日BDI指数报430点，创下2016年4月5日以来的新低。当前，面对新冠疫情航运经济可谓雪上加霜，航运业平稳运行有助于制造供应链和燃料油产业链早日恢复，如何有效为航运产业松绑、减负，值得有关部门慎重思考、当机立断。

一、激进的环保政策总体对发展中国家不利

限硫令是国际海事组织（IMO）通过公约规定的船舶硫氧化物排放控制标准。MARPOL 73/78公约附则VI第14条分别针对普通水域的船用燃油硫含量和IMO硫排放控制区水域的船用燃油硫含量提出了三个阶段的限值要求。2016年10月，IMO下属的海上环境保护委员会第70次会议通过决议，确定自2020年1月1日起，在全球海域实行船舶燃油0.5%含硫上限的规定。

虽然环境保护是全人类共同的责任和使命，但是不同国家、不同阶段所承担的责任应有所区别。传统发达国家往往都经历过牺牲自然环境换取工业发展的原始积累阶段，应当包容发展中国家在发展过程中对经济效益和环境保护的取舍。从国家利益角度，通常来说发达国家比发展中国家更支持减排措施，船舶技术国比船东国、船旗国更支持激进的减排政策，消费国比制造国更支持减排政策。

作为发达国家、船舶技术强国和高消费国，欧美国家在船舶减排方面非常积极：挪威等北欧国家最早在IMO组织做出与限硫令有关的提案；欧洲和北美等发达经济体率先推出了船舶排放控制区；欧盟更是专门通过了针对国际航运业碳排放的监管法案，并积极推进碳排放交易；法国总统也公开表示希望全球船舶为了减少排放而减速航行等。在这背后，实际代表着一些发达国家希望借由环境保护来增加发展中国家承担的国际经济责任，增加船东国的经营成本，减少一些制造国在原材料和人力成本方面的比较优势的“小算盘”。

因此，限硫令推出以来，一直有各方力量试图抵制。首先，方便旗船旗国巴哈马、马绍尔群岛、利比里亚、巴拿马和多个航运协会2018年提交了限硫令分段实施的方案，甚至得到了美国的支持，虽然最终失败；其次，在帕劳国际船舶登记处(PISR) 2019年底针对船东、船舶管理公司以及船舶运营商的一项调查结果显示22%的船东认为自己无论如何也无法达到限硫令的要求，寄希望于相关政策的推迟执行；再次，孟加拉代表在MEPC73上提出一项推迟不合格高硫燃油运输禁令实施日期的提议，虽然得到了印度、伊朗、泰国、沙特、马来西亚、印尼、伊拉克以及俄罗斯代表的支持，但最终也被否决。总体来说，低硫油燃料获取并不便利，而且比高硫油燃料更贵，对于发展中国家和最不发达国家来说将是一个沉重的负担。

二、面对船舶减排我国态度一贯积极

作为发展中的经济大国，我国勇担环保责任，已然比所谓的一些发达国家承担了更多的人类历史责任，将“美丽中国”作为国家强国战略的重要组成部分。不仅提前实施了沿海排放控制，更是提出了比全球限硫令更高的限排规定。早在2015年12月，我国交通运输部就在珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域设立船舶排放控制区，控制我国船舶硫氧化物、氮氧化物和颗粒物排放。2018年12月，我国发布《船舶大气污染物排放控制区实施方案》（以下简称新方案），将原有的船舶排放控制区（DECA）延伸至中国领海基线外12海里内的所有海域及港口（称为沿海控制区）。新的沿海控制区的地理范围远远超出2015年划定的三个主要港口区域（环渤海、长三角和珠三角）的排放控制区控制范围。同时，新方案还建立了两个内河控制区，包括长江干线（云南水富至江苏浏河口）和西江干线（广西南宁至广东肇庆段）的通航水域，将实施更为严格的排放标准。并且，我国海在沿海和内河大力推广和普及码头岸电设施的使用，至2020年我国沿海已有超过493个泊位具有岸电设施，内河具有规模的公共码头泊位几乎实现岸电全覆盖。

2020年，我国实际执行的是高于全球限硫令的加强版。按照新方案，从2019年1月1日开始，进入沿海控制区的海船在任何时候使用的船用燃油硫含量不可超过0.5%（0.5%低硫油）。根据中国海事局发布的公告要求和新方案的规定：自2020年1月1日起，国际航行船舶进入中华人民共和国管辖水域应当使用硫含量不超过0.50% m/m的燃油。进入我国内河船舶大气污染物排放控制区的，应当使用硫含量不超过0.10% m/m的燃油；另外，还要求自2020年1月1日起，船舶不得在我国船舶大气污染物排放控制区内排放开式废气清洗系统洗涤水。这意味着我国对自身航运产业的成本负担和运营能力都提出了更高的要求。

三、限硫令有利于我国燃料油供应发展

从船舶燃料油供应市场角度来看，限硫令或为我国的发展机遇。显然，限硫令会造成市场对低硫油供应的需求井喷，从而为我国船舶燃供市场带来发展机会。一方面，从船东角度来看，由于新方案限制了脱硫塔的废物在中国境内排放，很多船东必须在3月1日前放弃脱硫塔方案而彻底改烧低硫油，而新加坡、釜山等传统补给港的供应能力短期内难以满足船东急速增长的低硫油需求，因此市场需求保守估计超过1200万吨；另一方面，从供给侧来看，上游炼化企业备战低硫燃料油(LSFO)产能充足，中石化已布局10家炼厂共计1000万吨产能、中石油布局8家炼厂共计400万吨产能、中海油共计360万吨产能、中化共计55万吨，并且我国沿海舟山海事服务基地自2014年以来保税油供应基地逐渐完善，供油量快速增长，由2014年保税油直供量66.5万吨成长为2019年首次突破400万吨大关。

保税燃料油供应市场还有可能借力限硫令形成价格优势。我国不仅在低硫燃料油的产能、仓储、管线、物流基础设施方面均做好充分的准备，还在一般贸易出口退税和配额政策的下放方面酝酿了一系列有利政策。例如，今年1月22日，财政部、税务总局、海关总署联合发布《关于对国际航行船舶加注燃料油实行出口退税政策的公告》宣布市场期待的燃料油出口退税政策颁布，虽然政策细则尚未真正落实，生产出口环节还未真正打通。这些政策落实后，国内炼厂可以充分发挥低硫燃料油供应能力优势，促进量产将大幅攀升，不仅满足国内保税油供应需求，更有望实现产能对外辐射，市场价格相对于进口更具优势，打破长期以来依靠进口的局面。上海国际航运研究中心之前发布的一项大数据研究成果显示，2019年舟山与新加坡的燃油价差已经无法支撑南北航线船舶绕道新加坡加油，而随着限硫令实施船舶绕航新加坡的燃料油成本要上升20-30%，但两地的油价差则会进一步减小甚至倒挂，这就使得更多的船有往来中国进行补给。

四、新冠疫情与限硫令产生叠加反应

新冠疫情成为了最意外的“变数”。北京时间1月31日凌晨，世界卫生组织总干事谭德塞宣布新型冠状病毒感染的肺炎疫情构成“国际关注的突发公共卫生事件（PHEIC）”，为期3个月内对遭遇PHEIC的缔约国或其它缔约国对人员、行李、货物、集装箱、交通工具、物品和（或）邮包采取卫生措施，但不建议对中国采取旅行和贸易限制。其目的是为了防止或减少疾病的国际传播和避免对国际交通的不必要干扰。

新冠疫情对航运业来说，影响可以说是全方位的。简单来说包含五个主要方面：1、由于我国制造业人员复工和国内交通受到严重影响，工业制成品贸易受到直接冲击，国外采购商订单押后，集装箱班轮船期大量取消或跳港；2、制造业停滞严重影响上游原材料等大宗商品贸易需求量萎缩，干散货运输市场运价骤跌，限硫令使得船东成本大幅上升，入不敷出；3、港口经营、船员派遣、货运代理等人力密集型产业，因受疫情影响复工，导致服务能力大幅下降；4、部分国家因为检验检疫要求，导致挂靠中国港口的船舶需要在检疫锚地停留14天等待登轮检查后才能进港，严重降低船舶运营周转率，加重船东负担；5、原本预计的低硫油井喷市场需求被限制，上游动员的低硫油产能短期过剩，不仅有可能错失原本燃料油供应发展的大好良机，还可能引起炼化产业链内的恶行循环。

新冠疫情带来的检疫问题已经显现。部分国家港口对挂靠过中国的船舶设置14天“隔离”。例如，澳大利亚宣布在2月1日当天或之后离开中国大陆的船舶将被隔离14天，越南卫生部要求来自中国等新型冠状病毒高发国家的船舶必须在特定的地方抛锚检测隔离14天后才能靠港，马来西亚等国也宣布类似的隔离政策。而美国、菲律宾等国的14天隔离政策也被证实并非空穴来风。14天的隔离期限，对我国近洋航线的影响较美洲线、欧洲线的影响要更为明显，这主要取决于每个航次的航行时间。

五、是否真的有必要推迟限硫令的实施？

综上所述，航运业受到疫情和限硫令的综合负面影响，而船东则处于各种负面影响的交汇点上。因此，我国政府确实有必要体察航运企业所面临的实际压力和困难，尽最大努力帮助航运企业渡过此次疫情难关，并动员航运业为我国对外贸易的恢复发挥重要的支撑作用。

当前，业界热心人士呼吁“暂停对挂靠中国的船实施低硫油方案”，指出新冠疫情之下“受害最深的当属中国！降低中国贸易成本，减轻从事中国业务船东负担是当务之急！”，其热爱国家、热爱行业的心情非常值得尊重和肯定。但是，笔者认为建议的对策做法还值得商榷和完善。一方面，限硫令以国际公约形式制订，中国单方面违反约定不利于融入国际秩序，容易形成被其它国家抵制的“保护主义”国际形象，但是所带来的成本缓解效果有限；另一方面，暂停或推迟限硫令也会直接导致我国在低硫燃料油供应链上的前期布局和领先优势瞬间丧失，半年之后亚洲其它主要补给港的供应能力一旦形成，我国将在未来几十年继续在海事服务领域丧失竞争主动权。因此，在充分听取和尊重这种呼声的同时，笔者建议采取更灵活的综合措施应对当前的疫情和限硫令，为船东减负。

六、采取更灵活的综合措施应对疫情和限硫令

什么是更灵活的综合措施呢？首先，在限硫令方面，虽然涉及国际公约的部分不能违反，但是我国实际执行的是高于限硫令的标准，其中我国指定的加强版要求完全可以延期执行；其次，应当综合动用各种其它手段，比如在燃料油出口退税、船舶税收减免等方面的政策放开和落地措施；再次，能否动员燃料油供应企业在近期展开低硫油的促销活动，以及配套金融服务，展开行业自救。

具体来说，笔者提出以下五方面建议，供有关部门参考：

第一，建议疫情期间以及航运产业恢复期间（建议至少半年），暂停对挂靠中国的进江海船使用硫含量不超过0.10% m/m的燃油要求，而降低至限硫令要求的0.50% m/m低硫油；

第二，加快落实1月22日财政部、税务总局、海关总署联合发布《关于对国际航行船舶加注燃料油实行出口退税政策的公告》，在3月底前要求主要低硫油产业基地落实政策细则，充分降低供油产业成本；

第三，减轻航运企业税负，并给予用工方面的政策扶持。对航运企业船员、船舶相关税收项目进行减免，对港口货物滞期费、装卸费、引航费等进行一定程度的减免和优惠，对于疫情期间对坚持不裁员或少裁员的企业给予社保费用减免或返还等；

第四，动员主要的燃料油供应企业和燃料油供应基地开展低硫油供油优惠促销活动，允许地方财政出台供油补贴政策，对供油驳船经营人提供免税优惠；

第五，鼓励金融机构对船东和船舶经营人提供融资服务，充分发挥各地港口企业的积极性，大力开拓围绕船舶供应服务提供的定向融资。

七、结语

鉴于目前从事中国业务的航运企业面临着巨大的经营压力，为了能够减轻他们的负担，建议政府果断的采取一切的必要措施。只有航运业真正恢复起来，其服务的国际物流和国际贸易才能真正恢复起来，国家经济才有可能打赢这场新冠疫情之战。

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