《美国SHIPS法案》有关船员的立法简介及借鉴*

摘要：船员是航运业的基础性支撑人才，在维系海上物流供应链畅通、稳定水上交通安全形势、服务海洋强国建设等方面起着至关重要的保障作用。聚焦美国2024年12月提出的《美国造船和港口基础设施促进美国繁荣与安全法案》第二部分第六编“劳动力发展”，通过深入分析其立法动因和立法内容，得出三点启示。在此基础上，结合我国船员队伍发展及立法现状，提出深化完善我国船员队伍建设的若干建议，包括提高船员社会认可度以保障船员队伍可持续发展、对船员发展和权益保障等进行专门立法、超前谋划促进船员队伍发展的系统化和长期举措、从船员劳动力发展角度审查更新国内海事法规、调整对海事院校的管理体制并加大资金支持力度、扩大国际交流合作以开辟我国船员发展新赛道等，以期促进我国船员队伍高质量发展，助力实现海洋强国、航运强国战略目标。

关键词：《美国SHIPS法案》；船员队伍发展；船员立法

 一、引言

2024年12月19日，美国两党部分参众两院议员正式联合提出《美国造船和港口基础设施促进美国繁荣与安全法案》( SHIPS for America Act of the United States，下称《美国SHIPS法案》)，旨在应对当前振兴美国海事工业的迫切需求，增强美国商船队在冲突时期运输重要物资与军事货物的能力，同时在和平时期加固供应链保障[1]。《美国SHIPS法案》的推出标志着重建美国海事工业的战略努力，其目标是保障国家安全并提升全球竞争力。《美国SHIPS法案》共两部分，第一部分为序言、目录、国会立场和定义等，第二部分为正文。正文共七编：第一编为监督与问责，第二编为海事安全信托基金，第三编为远洋运输能力，第四编为国际贸易中的美国船舶，第五编为造船，第六编为劳动力发展，第七编为对《1986年美国税收改革法》的修订。其中第六编主要为促进船员队伍建设立法，此编在法案中占80页篇幅，接近全文的1/4，从政策激励、船员招募、对海事院校的支持与要求、海事管理现代化等四个方面进行立法，共有30条。

目前，我国在船员领域的法规体系较为薄弱，大多以交通运输部部门规章的形式分散地将国际公约予以国内转化，缺乏一部全面统筹我国船员队伍发展、保障国家供应链和产业链安全的高位阶船员立法。目前最高等级的专门法规是《中华人民共和国船员条例》，其内容侧重于船员管理，关注船员注册、任职、培训、职业保障以及船员服务提供等内容，对于船员的战略地位、船员队伍发展规划、船员权益保障、船员的优待、船员供给和培养、船员的国际竞争与合作交流等方面的规定较为缺乏，从长远看无法为我国航运强国建设提供坚实的人才制度保障，在法律规则塑造上也与其他法律规则体系不匹配。在这方面，《美国SHIPS法案》给我国船员队伍发展带来诸多启示和思考。

本文通过分析《美国SHIPS法案》中有关船员队伍发展的主要立法思路和内容，针对我国的船员队伍建设现状，提出若干政策建议，包括提高船员社会认可度、对船员进行高位阶专门立法、超前谋划促进船员队伍发展的长期举措、从船员劳动力发展角度审查国内海事法规、调整对海事院校的管理体制并加大资金支持力度、扩大国际交流合作以开辟我国船员队伍发展新赛道等，以期促进我国船员队伍高质量发展，实现海洋强国、航运强国战略目标。

 二、《美国SHIPS法案》第二部分第六编的主要立法动因

 ( 一 ) 美国开始认识到船员对国家的重要战略意义以及其自身存在严重不足

正如《美国SHIPS法案》开篇指出的，“长期以来，美国忽视了造船和海运在国家和经济安全中发挥的重要作用，《美国SHIPS法案》代表了美国在全球竞争中最重要和最全面的举措”“无论是在和平时期还是在冲突时期，美国商船学院在培训持证商船船员方面都发挥着关键作用”。《美国SHIPS法案》旨在振兴美国航运业和造船业，在和平时期，加强美国国际贸易和供应链的稳定能力；在冲突时期，保障重要战略物资和军用物资的运输安全。但美国目前只有大约12 000名商船船员操作远洋船舶，可能不足以支持未来长期冲突中所需的战略海运船舶。美国需要足够数量的合格劳动力，随时准备为船舶提供船员，以应对国家防御要求或国家紧急情况。

《美国SHIPS法案》对于船员的作用与地位给予前所未有的重视，并通过立法予以保障。如，明确“美国将远洋运输作为国家海事防御战略的关键力量，船员作为远洋运输的主要组成部分”“美国籍船员在和平时期是国内国际贸易中商业船队的力量，在危机和战争时期是美国安全和生存的保障力量”“任何进入美国国家船队的船只必须仅由美国船员配员。对于美国战略能源物资（如天然气和原油）出口运输船的船员使用，应颁布委员会令，要求使用符合条件的商船船员”“美国商船学院毕业生要占美国海军战略海运军官计划的80%以上”“不论其他任何法律规定，从外国港口进口到美国的合格货物，不少于按吨位计算的覆盖百分比，从法案生效后的第5年1%起，每年提高一个百分点，至生效后的第14年，提高到10%，必须由在美国登记注册、由美国船员操作且在美国建造的船舶运输，如未遵守，对实体每年处以一定金额的罚款”。《美国SHIPS法案》甚至授权美国海事管理局局长可在招聘该国船员有困难时，推迟船只入列航行，也就是说将美国船员是否到位作为船舶是否适航并签发证书的条件之一。

 ( 二 ) 美国认为有必要通过立法促进船员队伍发展

美国国会认为，通过立法对美国现有的商船船员法规进行审查和更新，以振兴美国海事产业，促进船员队伍发展，是非常有必要的。该观点主要基于以下几方面的考虑：( 1 ) 为确保美国不受战略竞争对手和不对称对手的胁迫，自由进入全球海洋，有必要为海事劳动力的发展创造更有利的国内和全球海事环境。( 2 ) 扩大美国海事劳动力，是增强国家安全和远洋运输战略储备能力的必要举措。( 3 ) 鼓励各国投资由美国船员操作、在美国建造、按照美国法律登记的远洋商业船只，并向外界传递可靠的长期需求信号。 ( 4 ) 通过立法，扩大、发展和保护海事劳动力，增加美国船员数量，招募、培训和留住商船船员。( 5 ) 为使更多人认识到海事劳动力对国家安全的重要性以及国家需要更多的海事劳动力，应开展国家层面的宣传推介活动，增加人员获得早期海事教育的机会，以吸引更多的人员加入，实施“海事劳动力加速计划”。( 6 ) 通过立法，消除船员培训的障碍，改进船员培训途径，包括重新评估教职人员资格、教学设施、海上时长要求及其他制约船员培训的要求。

 三、《美国SHIPS法案》第二部分第六编的主要立法内容

 ( 一 ) 通过系列优待船员的立法解决劳动力短缺问题

通过《美国SHIPS法案》，美国采取了切实有力的立法措施，意图加快解决美国船员劳动力短缺问题。这些措施在给予船员更多带薪休假时间，船员享受公共服务贷款豁免和国家教育资助，船员免费参加研究生课程，船员任职期满再分配时对其配偶进行资助，服役满一定期限后的船员可非竞争性获得政府职位，对在岸工作的持证船员提供灵活工作机制，面向广大公民的全面营销、招募和公共关系活动，定期发布船员任职报告，为船员设立国际交流计划，支持退伍军人或其他院校毕业生加入船员队伍，设立“州海事学院海上学期奖学金计划”抵消学生夏季海上实习费用，将航海训练船纳入国内和国际海上战争演习船队，商船学院的学员签署上船服务8年的承诺等方面建立了立法保障。

 ( 二 ) 提供充足资金，保障法案得到有效贯彻实施

《美国SHIPS法案》授权美国海事安全信托基金提供大量资金支持船员队伍发展活动 ( 十年内共拨款约30亿美元 )，支持保障范围包括美国商船学院、各州海事学院实习训练船的燃料费，海事培训项目，美国海事创新中心，商船船员职业保留计划，船员招聘活动，海事劳动力培训和教育卓越中心，船员交流国际奖学金，船员证书现代化项目。

 ( 三 ) 通过立法重视和保障美国海事教育培训机构

美国国会调查认为，美国商船学院和各州的海事学院对下一代持证高级船员的培训工作，对美国的国防准备和经济安全具有重要意义，应给予充足的投资。但美国商船学院的大部分设施自学院成立以来至今未进行过现代化改造，不适应当今学员所需的沉浸式培训和严苛的课程要求。对美国商船学院校园基础设施进行修复和现代化改造是确保当前和未来几代学员接受一流教育的必要条件，需要通过立法予以支持保障，主要措施为：每年从海事安全信托基金中拨款支持海事教育培训机构建设发展、设立国家海事职业与技术教育咨询委员会、实施一项全面的校园现代化建设更新计划、将美国商船学院作为准军事院校纳入美国总统参加毕业典礼的轮值安排、拓展新建州海事学院、对州海事学院的船舶训练燃油费用进行拨款、州海事学院的训练船船员工资由国家拨款。

 ( 四 ) 从船员劳动力发展角度审查和更新海事规则

《美国SHIPS法案》规定，海事规则制定委员会在审查和更新海事规则时，要考虑以下因素：美国船员在遵守国际海事公约规则时的益处和挑战、法规在增强美国商船船队规模实力中的作用、海事法规在促进与国际标准和盟友及合作伙伴协议方面的一致性 ( 含增加船员的机会、导致船员离开的障碍、增强美国在国际海事组织及其他国际组织中的领导地位、简化监管流程、最小化重复审查、消除可避免的监管延误 )、海事规则对船员教育培训的要求 ( 包括增加合格教官、简化船员培训设施、提高设施运营效率、标准化和简化船员培训课程及其审批、灵活地将海上实习时间整合到课程教学中 )。

 ( 五 ) 加强海事管理现代化及信息化建设

《美国SHIPS法案》要求美国海岸警卫队所属部门实施必要的海事管理信息系统和流程更新，并拨款2 000万美元，建立证书和文档数据库、数据交换系统、面向公众的信息门户以及升级船员考试系统。同时，修订商船船员相关培训要求，允许因国家需要对过期证书再激活续期。

 四、《美国SHIPS法案》第二部分第六编对我国的启示意义

 ( 一 ) 船员队伍建设事关国家安全及供应链稳定可控，值得高度重视

《美国SHIPS法案》保障了“海军”和“海事劳工”之间的相互有效转换，这种双向流动模式为维护美国国家海洋权益和海上安全提供了重要支撑，对美国国家安全具有深远意义。

党的二十大报告指出，“必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定”。党的十八大报告指出，要“坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”。国家主席习近平2013年10月3日在印度尼西亚国会演讲时指出：“海上通道是中国对外贸易和进口能源的主要途径，保障海上航行自由安全对中方至关重要。”在和平时期，船员对维护国际贸易和供应链安全稳定具有至关重要的作用；在冲突时期，船员是国家重要战略物资和军用物资运输安全的关键保障力量。加强船员队伍建设是贯彻总体国家安全观的重要举措，对保障海上通道安全、维护海洋权益、促进海洋经济发展、应对非传统安全威胁具有深远意义，是实现海洋强国战略和维护国家安全的必然要求。

 ( 二 ) 船员队伍建设事关国家海运事业的发展，是产业链的关键力量

《美国SHIPS法案》体现出对船员“特殊保护”的精神，通过立法赋予船员特殊的权利。美国通过行业归类，将商船船员实质认定为“关键基础设施工作者”，以确保海运事业的发展。

目前我国船员的社会地位不高，愿意做船员的年轻人越来越少，但船员队伍作为海上运输的核心力量，直接关系我国航运事业的发展。应从战略和长远角度，通过综合立法提高船员的社会地位、权益保障和职业认同感，切实响应国际海事组织 ( IMO ) 决议提出的将船员指定为“关键工作者”的敦请。

 ( 三 ) 强化本国船员队伍储备，需要加大投入、综合施策、系统施治

《美国SHIPS法案》从立法上为海事教育提供资金保障，鼓励海事劳动力教育机构与基础教育阶段学生互动，确保未来海事人才的持续供给，建立长期的海事人才储备。

海事教育是海洋强国建设的基因工程，而目前我国海事教育存在学科设置传统、军民融合课程缺失且实训设施不足、训练船老化或短缺、产教融合流于形式、企业参与浅层化等问题；我国青少年海事教育显著不足且政策支持“碎片化”。这些问题制约了我国船员队伍发展和海上安全人才储备。

目前，《美国SHIPS法案》还在审议中，其生效后的60天内，美国海事管理局和海岸警卫队将向国会相关委员会和海事安全委员会分别提交一份实施本法案及其修正案的计划。我们需继续密切关注相关动态。

 五、深化完善我国船员队伍建设的建议

习近平总书记高度重视海洋强国建设，并指出“经济强国必定是海洋强国、航运强国”，明确了航运在扎实推进海洋强国建设中的重要作用。在我国，船员是航运业的基础性支撑人才，在维系海上物流供应链畅通、稳定水上交通安全形势、服务海洋强国建设等方面起着至关重要的保障作用。虽然我国与美国国情不同，但可以参考借鉴《美国SHIPS法案》海事劳动力发展立法的理念、做法，更好地推动我国船员队伍发展，保障国家整体利益。

 ( 一 ) 提高船员社会认可度，保障船员队伍可持续发展

我国是航运大国和船员大国，海上运输承担了我国每年90%以上的国际贸易运输和50%以上的国内贸易运输任务，这些离不开船员的贡献。依据《2023年中国船员发展报告》，截至2023年底，我国注册船员数量超过190万人，虽然具有一定的规模优势，但这一群体面临着职业吸引力下降、整体素质需要提升、职业发展环境亟待优化等诸多现实问题，在一定程度上影响和制约着船员队伍的可持续发展。同时，现代航运服务业高质量发展的推进和智能化航运新业态的驱动，对我国船员队伍建设提出了更高要求。因此，我国应努力提高船员职业的社会地位，吸引优秀的年轻人加入和留在船员队伍，保证我国船员队伍的稳定和质量。

 ( 二 ) 对船员发展和权益保障等进行高位阶的专门立法

相较于其他传统海运强国、海洋强国，我国现行的法律、行政法规缺乏对船员的系统规制，尤其缺乏符合水上交通运输规律、船上工作特征、船员职业特点以及满足国家战略安全需要的高位阶立法。我国是尚未以法律形式对船员进行专门立法的少数航运和船员大国之一，船员队伍建设发展、权益保护等缺乏有力的法治保障。积极推进我国船员高位阶专门立法，不仅关系到我国船员队伍的切身利益保障，更关乎国家海洋事业、航运事业、海上安全的长期健康可持续发展，具有重大的理论意义和实践价值，有利于在立法理论与实践操作之间架起桥梁。推进船员专门立法时，应深刻理解和把握运用好习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论，特别是坚持人民至上，以人为本推进立法；坚持自信自立，推进具有中国特色的船员立法；坚持守正创新，在尊重船员职业发展规律的基础上根据形势的发展进行立法；坚持问题导向，根据制约我国当前和长远发展的突出矛盾进行船员立法；坚持系统观念，将船员立法与经济发展韧性、维护国家安全和人民美好生活向往结合起来，把握好全局与局部、当前与长远、宏观与微观、主要矛盾和次要矛盾、特殊与一般的关系，实现系统优化和集成创新；坚持胸怀天下，体现船员立法世界性与民族性的辩证统一。通过船员专门立法解决显著困扰船员的范围界定与法律地位、船员劳动规范、国内有关船员法律法规冲突与调适、船员培养保障、涉船员纠纷仲裁、适应船员职业特点的财税政策、船员优待、船员义务和责任强化、船员中介服务、船员涉外保护、外籍船员使用，以及自主航行船升级发展中对船员的管理要求等一系列问题。

 ( 三 ) 超前谋划促进船员队伍发展的系统化和长期举措

近年来，船员职业的吸引力快速下降，国内船员队伍发展与保持我国航运大国地位之间的矛盾愈发凸显。我国不仅应直面当前船员队伍发展存在的现实问题，而且必须居安思危，超前谋划促进船员队伍发展的系统化和长期举措。可对《美国SHIPS法案》中的一些有益思路进行借鉴并进一步完善，包括建立适当的船员带薪休假制度、船员可享受一定的国家教育资助、降低船员学历提升门槛、对船员家属给予关爱和帮助、探索实施灵活的船员在岸-在船交流工作机制、开展全面专业系统的船员招募、将船员队伍纳入国家人才专项规划并采取针对性措施、加大对退伍军人或非海事类院校毕业生加入船员队伍的激励力度、设立航海院校学生单独奖学金计划、为每一个航海院校建立航海训练船机制、将航海训练船纳入海上战争演习整合体系、加大对航海教育资金的支持保障、规定公立航海院校毕业生从事商船服务签署一定期限的承诺等，并通过细化制度予以保障。

 ( 四 ) 从船员劳动力发展角度审查更新国内海事法规

我国有关船员的政府部门规章较多，更新也较快，但是普遍存在的一个问题是“被动履约”思维明显。在国际公约国内转化过程中，一直以来更多考虑的是从海上航行安全和环境保护的角度制定和更新相关法规，而很少从船员劳动力发展的角度审查法规。应从各类船员存量、需求的匹配度和船员供给发展趋势的角度，将其与规则的技术性要求结合起来，全面审查更新国内涉船员的海事规则制度，适时调整船员任职、考试发证、教育培训、体检以及外籍船员使用等方面对劳动力队伍整体有较大影响的规则制度，并进一步转变政府职能，精简优化海事管理流程，减轻企业、院校、船员以及相关监管对象、监管主体的负担，使船员队伍发展更加科学有效地匹配行业发展的需要。

 ( 五 ) 调整对海事院校的管理体制并加大资金支持力度

我国公办海事类院校对于持证船员和工程师的培养至关重要，交通强国、海洋经济发展和海上国防支持在很大程度上依赖于对海事类院校的投资。当前，除了大连海事大学被保留在交通运输部外，其他海事类院校都已被下放至地方或企业。被下放至企业后的院校管理基于企业的效益和教育理念。在国家层面，除了一个较为松散的航海类毕业生就业协调机制外，缺乏对航海类院校和船员培训机构的统一规划、管理和资金保障。如缺乏统一的招生规划协调、统一的办学经费保障、普遍的实习训练船建造及管理、统一的行业管理与规范、统一的航海类师资队伍建设培养机制等。各院校间发展水平参差不齐，相较其他学科发展速度缓慢，最终影响了船员劳动力队伍的发展。

 ( 六 ) 扩大国际交流合作，开辟我国船员队伍发展新赛道

截至2024年底，我国已与30个国家 ( 地区 ) 签署了互认或单边认可船员证书合作文件。应持续推进与《海员培训、发证和值班标准国际公约》缔约国家签署船员证书承认协议工作，利用我国的超大市场和庞大船队，巩固我国船员大国的优势和话语权。针对发展潜力较大的东盟船员市场，可在《中国-东盟海事教育培训发展战略》引领下，加强双方海事教育与培训机构之间的交流与合作，促进双方在海事劳工理念、规则和标准方面的“软联通”，深化我国和东盟成员国之间的海事劳工履约合作，引领中国-东盟船员劳动力市场在国际上的领先地位。在美国开始解决国内船员劳动力短缺问题的过程中，充分发挥我国造船、航运领域的领先优势，更加积极主动地参与IMO、国际劳工组织 ( ILO ) 等国际组织的涉船员议题下的规则制定，努力开辟我国船员队伍在“智能”“绿色”航运发展中的新赛道，提升话语权。

参考文献：

[1] KELLY M,YOUNG T,GARAMENDI J,et al.SHIPS for America Act of the United States[EB/OL].(2024-12-19)[2025-01-10]. https://www.congress.gov/bill/118th-congress/ house-bill/10493/text/ih.

作者简介：

刘   柱，青岛远洋船员职业学院战略发展部、法律与风险管理部，部长，研究员。

张   铎，青岛远洋船员职业学院，教授。

于晓丹，青岛远洋船员职业学院，副教授。

曹兴国，大连海事大学法学院，教授。

刘天筱，青岛远洋船员职业学院，教师。

*资助项目：中国远洋海运集团2024年度科研计划项目“国际船员立法趋势及我国船员立法研究”( 项目编号：2024-3-Z001-09 )。

本文刊发于《世界海运》2025年第5期，转发须注明作者和原文出处。