海上交通安全视角下《港口法》修订问题探讨

摘要：以交通运输部《中华人民共和国港口法 ( 修订征求意见稿 )》为蓝本，通过分析《港口法》与《海上交通安全法》的差异性和互补性，以海上交通安全为视角剖析《港口法》修订需要协调的问题，归纳形成《港口法》修订思路，以期为港口安全和海上交通安全奠定基础，为《港口法》修订提供理论支撑。

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关键词：《港口法》修订；海上交通安全；港口安全

港口是国民经济和社会发展的重要基础设施，港口发展要适应经济社会发展要求，顺应市场需要，呼应国家管理体制和机构改革。2023年5月31日，交通运输部网站发布关于公开征求《中华人民共和国港口法 ( 修订征求意见稿 )》( 简称《修订稿》) 意见的通知[1]，向社会公开征求意见，标志着《港口法》修订工作的有序推进。根据交通运输部2023年立法计划[2]，《港口法》修订被纳入“年内完成部内工作或者公布的立法项目”范围，计划年内形成送审稿后适时报送国务院。

现行《港口法》于2003年6月28日在第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上通过。自2004年1月1日起施行至今，《港口法》共进行了3次修订：2015年将“港口采掘、爆破活动”行政许可调整至港口行政管理部门审批，海事管理机构仍负责“港外采掘、爆破活动”许可事项①；2017、2018年修订主要聚焦放管服改革、取消行政审批事项，两次修订先后取消了“在港口建设危险货物作业场所、实施卫生除害处理的专用场所”和从事“港口理货业务经营”行政许可事项。可以说，3次修订仅围绕具体事项或者国家放管服改革进行，没有综合考量港口规划、建设、经营及发展的社会环境变化对安全生产造成的影响而进行系统的修订。

《港口法》自颁布实施20年来，国务院实行港口管理体制改革、政企分开，同时简政放权、优化营商环境，进一步取消行政许可，港口发展面临的经济社会环境发生了重大变化，因此亟须进行修订。对此，在《修订稿》起草说明中有充分阐述：“面对新形势新要求，为加快推进世界一流港口建设，强化港口安全管理，保障港口畅通高效，促进绿色低碳智慧转型，完善事前事中事后监管体系，进一步构建统一开放、竞争有序的港口建设与经营市场，亟须修改完善。”[3]

 二、《港口法》《海上交通安全法》的差异性和互补性

《港口法》和《海上交通安全法》均为侧重调整安全生产的法律。《港口法》调整对象为“从事港口规划、建设、维护、经营、管理及其相关活动”，《海上交通安全法》调整对象为“从事航行、停泊、作业以及其他与海上交通安全相关的活动”。港口的安全生产既依赖于海事管理机构提供的船舶适航、船员适任、货物适运等海事监督管理带来的安全保障，同时也为强化船载危险货物安全监管、保障船舶在港口水域航行安全、落实船舶污染防治措施等保障海上交通安全活动提供支持，二者可以说互为表里、休戚相关。

从《海上交通安全法》所调整的海上交通安全角度看，需要建立“陆海统筹”的安全监管链，交通运输部门要对涉及海上交通安全的环节把好“陆上”关口，包括加强船舶进出港引航管理，保持港区水域良好通航环境，对涉及危险货物装载把好安全关口，为船舶靠泊期间污染物处置、油料及物料供应、维修等提供服务保障，同时也要落实信息通报，为海事监管提供信息支撑。

从《港口法》所调整的港口安全生产角度看，需要海事管理机构强化进港作业船舶状况管控，把好“海上”入口，确保船舶适航、船员适任、货物适运，同时加强引航安全监督管理，落实船舶污染防治措施，加强操纵能力受限船舶进出港口、港外装卸站的安全监督，及时消除船舶、海上设施可能危及港口安全的因素，将载运危险货物进出港口许可船舶信息通报交通运输部门，为港口安全生产提供坚实保障。

 三、海上交通安全视角下《港口法》修订需要协调的问题

《安全生产法》作为安全生产的基本法律，第2条明确了“水上交通安全”另有规定的适用其规定。在我国，“水上交通安全”的基本法律法规主要包含《海上交通安全法》和《内河水上交通安全管理条例》，同时《港口法》《航道法》等法律法规从行业管理角度对涉及水上交通安全的事项予以界定。因此，2021年《海上交通安全法》的修订实施，进一步顺应了经济社会发展要求，厘清了海事管理机构职责，为《港口法》修订奠定了基础。《港口法》的修订应当与《海上交通安全法》的制度衔接，在以《海上交通安全法》《内河水上交通安全管理条例》为基本法律法规的基础上，落实好船舶安全作业、海上交通安全等方面的衔接，既要明确责任、各司其职，又要相互协调、互为补充，方能提升执法效能，形成监管合力，构建安全、高效、有序的行政监管体系，守牢安全生产底线、红线。

基于上述考虑，笔者对需要协调的主要问题进行汇总，认为主要集中于港口水域范围界定、污染物接收设施建设、港口水域养殖种植管理、港口岸电建设与使用、信息通报机制完善、引航活动监管、危险货物开箱查验场地建设等方面。

 ( 一 ) 港口水域的范围界定问题

明确港口水域范围，是分清责任、做好衔接的前提。港口水域范围无法明确界定，必然会导致交通运输部门、海事管理机构在模糊水域的职责交叉或者监管空白。如对于港口采掘、爆破和港外采掘、爆破，其行政审批主体分别是交通运输主管部门和海事管理机构，如果没有明确的港口水域界定，可能会造成管辖空白或者冲突。与港口水域相关联的，还有“禁止在港口水域内从事养殖、种植活动等”，均涉及监管主体界定和职责划分问题。

港口是由一定水域陆域组成的区域，是一个生产作业枢纽，不属于行政区，在行政属地管理上由各部门依据“三定”职责、法规和其他相关规定各负其责[3]。港口水域是相对于港口陆域相称的概念，《港口法》中没有具体概念，一般认为是指港界线以内的水域面积，包括港池、航道与锚地。②实践中，港口陆域范围较为清晰，而水域范围界定往往比较模糊，多在港口章程中有所体现。从现状看，对港口章程修订周期没有明确要求，有的甚至十几年没有修订。港口章程是否必须包含港口陆域、水域范围缺乏明确法律要求，导致港口水域的界定缺乏合法、权威的标准。为解决此问题，建议在《修订稿》第57条第二款关于“港口章程”的规定中明确包括港口的地理位置、陆域和水域范围等内容，并明确修订周期，以提升港口章程界定港口水域范围的合法性、权威性。

 ( 二 ) 污染物接收设施建设问题

船舶污染防治主要受《海洋环境保护法》所调整和规范，但落实船舶污染防治措施，既涉及码头防污染配套设施的建设，也涉及船舶污染物接收处置的监督管理，因此在《港口法》和《海上交通安全法》中需要通过相关条款明确相关义务、落实保障措施。港口污染物接收设施的建设，对于保护海洋环境，提高船舶污染事故应急处置能力，控制、减轻或者消除船舶污染事故造成的海洋环境污染损害具有重要意义。这个问题经过提议在《修订稿》中已经作为新增的第23条③予以规定。

目前，港口污染物接收设施多为移动式设施，包括接收船舶、收集罐等，且多为第三方企业拥有，管理水平和污染物应急处置能力参差不齐，同时在与市政管网对接方面也不够健全。相信，《修订稿》条款的完善，对于落实港口污染物接收设施建设、提升污染物接收处置监督管理水平具有重要意义。

 ( 三 ) 港口水域养殖种植管理问题

《港口法》第37条 (《修订稿》第54条 )“禁止在港口水域内从事养殖、种植活动”，从港口生产安全角度看，该行为是“有碍港口安全生产的活动”；从海事管理机构职责看，该行为是“有碍航行安全的活动”；从海洋行政管理角度看，该行为是“违规养殖行为”。对于港口水域内违法养殖、种植活动限期改正部门，现行《港口法》第55条规定为“海事管理机构”，《修订稿》第80条规定为“海事管理机构、渔业主管部门”。港口水域养殖既影响船舶航行安全，又制约港口安全发展，还可能因产生纠纷对城市营商环境造成不良影响。

基于港口水域养殖涉及的涉海部门多，有必要梳理相关职责，并在部门法律法规中予以明确。既然港口是由一定范围的水域和陆域组成的区域，交通运输部门作为港口的行业管理和规划建设审批单位，按照国务院“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”和安全生产“三管三必须”基本要求，对港口水域内养殖、种植活动由交通运输部门作为限期改正部门较为适宜。同时，依据《海上交通安全法》第100条④规定，海事管理机构对“养殖、种植活动”责令改正也限于“在安全作业区、港外锚地范围内”，因此《修订稿》法律责任设置与《海上交通安全法》规定不相符。对于渔业主管部门清理整治违规养殖、种植活动，在《渔业法》第40条第二款⑤也有明确规定。基于前述分析，建议《修订稿》回归港口法立法本意，将《修订稿》第80条港口水域内违法养殖、种植活动限期改正部门调整为交通运输部门，这样既有利于工作的衔接，也便于形成监管合力。

 ( 四 ) 港口岸电推广使用问题

港口岸电的推广使用，对于促进节能减排、助力大气污染防治具有重要意义。但其推广使用涉及船岸双方，既需要码头配备岸电设施 ( 或实施岸基供电设施改造 )，也需要船舶具备受电设施 ( 或实施受电设施改造 )。如果能够从法律层面提出明确规范要求，将对船岸双方协同配合、加快推进岸电使用具有重要推动作用。为落实《中华人民共和国长江保护法》第72条关于港口岸电设施建设改造和船舶使用岸电规定，交通运输部修改《港口和船舶岸电管理办法》，对第6条、第10条分别增加“长江流域的港口经营人应当按照所在地人民政府制定的港口岸电设施建设和改造计划实施建设和改造”和“长江流域的水路运输经营者应当按照所在地人民政府制定的船舶受电设施建设和改造计划实施建设和改造”的区域性适用规定。

在《修订稿》之前的《港口法》征求意见稿中，也曾有对港口岸电推广使用的建议条款，但对于免除船舶的种类、船舶推进受电设施改造和特殊种类船舶加装岸电的安全风险缺乏充分论证，同时岸电推广使用也需要地方人民政府给予资金补贴、电价优惠等扶持政策。因在制度设计方面存在不同观点，在本次《修订稿》中未出现港口岸电推广使用条款。目前，交通运输部《港口和船舶岸电管理办法》《关于印发船舶大气污染物排放控制区实施方案的通知》及地方政府相继出台的岸电使用规定，对于港口岸电推广仍将持续发挥积极作用，相信各地岸电改造和推广使用经验的积累，必会为法律修订提供积极借鉴。另外，从法律规范内容看，《港口法》侧重于港口生产安全，岸电推广使用目的在于环境保护，在《大气污染防治法》或《海洋环境保护法》修订中纳入相关规定也是可行做法。

 ( 五 ) 信息通报机制完善问题

加强交通运输部门和海事管理机构在港口作业和水上交通安全管理信息方面的共享，便于行业管理和形成监督合力，对构建安全生产“链条”具有重要意义。现行《港口法》第34条第一款⑥规定船舶进出港口向海事管理机构报告内容及指向不清，根据新修订《海上交通安全法》规定，存在船舶进出港报告、船舶进出报告区报告、水上水下活动报告、船舶靠泊码头泊位后的动态报告及拖带船舶开航前报告等多项报告内容，现行规定信息通报范围过大，且通报信息对于交通运输部门行业管理必要性不大。依据《海上交通安全法》第64条第四款规定，海事管理机构“应当通报港口行政管理部门”的船舶范围，限于“载运危险货物进出港口”并经海事管理机构许可的船舶，该规定与《修订稿》第51条第二款⑦要求一致。

另外，根据《修订稿》第52条规定，港口所在地交通运输部门向海事管理机构通报备案信息，也限于“在港口内进行危险货物的装卸、过驳作业”而进行备案的船舶信息，与《海上交通安全法》第64条第四款通报船舶范围基本一致，也符合两部法律信息通报机制相衔接的立法目的。按照《港口法》第34条第一款 (《修订稿》第51条第一款 ) 之规定，该条款第二款“在港口内进行危险货物的装卸、过驳作业”船舶已经包含在第一款要求的“所有船舶”之中，另行规定信息通报义务已无意义，由此也可以看出第一款规定不符合立法目的。因此，建议删除《港口法》第34条第一款 (《修订稿》第51条第一款 ) 原则性的信息通报要求，并采取有效措施保障现行通报要求得到落实。

同时，《修订稿》中新增“引航”一章，对规范引航机构设立、强化引航活动管理予以明确，并与海事管理机构引航员任职、培训、考试和评估相衔接，明确交通运输部门负责对引航活动实施监督管理，海事管理机构负责引航安全监督管理工作，形成了相互衔接、连接有序的引航管理机制，对于保障港口和船舶通航安全具有重要意义。根据口岸查验单位工作需要，《修订稿》第24条港口配套设施中增加了“港内货物查验场所”，有效解决了目前港口查验设施不足问题。

 四、海上交通安全视角下《港口法》修订思路探讨

基于前述分析，对《港口法》修订，笔者认为厘清职责边界是前提，强化监管衔接是关键，具体思路如下：

 ( 一 ) 厘清海事管理机构与交通运输管理部门职责边界是前提

海事管理机构实行垂直管理，交通运输管理部门属于地方政府部门，二者职权和管理体制均存在较大差异，如何厘清二者之间职责边界，是修订《港口法》的基本前提，是制度设计的基本出发点。虽然以船岸作为职责分界的传统观点比较“简单粗暴”，但仍不失为一项重要基准，如果辅以港口水域范围内专项职责的明确划分，便可形成海事交通职责划分的主线。

 ( 二 ) 强化安全监管衔接是关键

修订《港口法》要突出制度衔接，以职责划分为主线，统筹考量监管能力和监管效率，尊重历史沿革与适应经济社会发展相结合，对陆、海衔接环节进行梳理分析，形成必要且可行的监管制度，辅以联合执法方式解决安全监管衔接问题，形成各负其责、齐抓共管的安全监管格局。同时注意与安全生产法相衔接，细化各项措施要求，落实港口经营人安全生产主体责任，形成监管合力。

参考文献：

[1] 关于公开征求《中华人民共和国港口法(修订征求意见稿)》意见的通知[EB/OL].(2023-05-31)[2023-06-01]. https://www.mot.gov.cn/yijianzhengji/lishizhengji/202305/t20230531_3837636.html.

[2] 交通运输部关于印发2023年立法计划的通知[EB/OL].(2023-05-06)[2023-06-01]. https://xxgk.mot.gov.cn/2020/jigou/fgs/202305/t20230506_3822056.html.

[3] 关于《港口法(修订征求意见稿)》的起草说明[EB/OL].(2023-05-31)[2023-06-01]. https://www.mot.gov.cn/yijianzhengji/dangqianzhengji/202305/t20230531_3837636.html.01].https://xxgk.mot.gov.cn/2020/jigou/fgs/202305/t20230506_3822056.html.

作者简介：

高宁，青岛海事局，公职律师，山东省海洋权益保护专家库成员。

①《中华人民共和国水上水下作业和活动通航安全管理规定》第5条，中华人民共和国交通运输部令2021年第24号。

②来源于MBA智库百科、360百科“港口水域”概念查询。

③《修订稿》第23条：港口所在地市、县人民政府应当统筹规划建设船舶污染物、废弃物的接收、转运及处理处置设施，确保港口码头按规定具有船舶污染物、废弃物接收设施，具备足够的接收能力，与城市公共转运、处置设施有效衔接。

④《海上交通安全法》第100条规定，有下列情形之一的，由海事管理机构责令改正；情节严重的，处三万元以上十万元以下的罚款：…… ( 四 ) 在安全作业区、港外锚地范围内从事养殖、种植、捕捞以及其他影响海上交通安全的作业或者活动。

⑤《渔业法》第40条第二款：未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。未依法取得养殖证或者超越养殖证许可范围在全民所有的水域从事养殖生产，妨碍航运、行洪的，责令限期拆除养殖设施，可以并处一万元以下的罚款。

⑥《港口法》第34条第一款：船舶进出港口，应当依照有关水上交通安全的法律、行政法规的规定向海事管理机构报告。海事管理机构接到报告后，应当及时通报港口行政管理部门。

⑦《修订稿》第51条第二款：船舶载运危险货物进出港口，应当依照有关水上交通安全的法律、法规的规定，经海事管理机构许可。海事管理机构许可的，应当通报港口所在地交通运输主管部门。

本文刊发于《世界海运》2023年第9期，转发须注明作者和原文出处。