重新提交的美国《SHIPS》法案将瞄准在中国造船的船东

文章摘要

Lloyd's List

●该法案获得广泛支持，重新引入了此前在USTR港口费提案中被删除的一项有争议条款：对在中国订船的非中国船东实施惩罚。

●在中国船舶集团（CSSC）下单的新造船的非中国籍船东，将面临美国港口附加费用，而且未来可能会有更多中国船厂被列入黑名单。

●该法案还将要求，部分美国自中国进口的货物，以及美国出口的LNG和原油，必须使用美国制造的船舶进行运输。

大部分航运业在本月美国贸易代表办公室（USTR）削弱对中国船只征收港口费用的计划后，得以避开一劫，整个行业松了一口气。

然而，“美国船舶法案”（SHIPS for America Act）于周三重新提交，其中新增条款，拟向在中国船厂建造船舶的非中国运营商征收港口费用——这一政策此前在USTR的最终决定中被否决。

该法案最初于去年12月在上一届国会中提出，获得了两党广泛支持，旨在重振美国造船业，并得到前总统特朗普的支持。在当前政治环境下，该法案有很大可能成为法律。

除了增加港口费用外，SHIPS法案还将大幅提高美国货物运输优先权要求，远超USTR的规定。其基本逻辑是：要想重振造船业，就必须通过立法强制美国货主使用成本高昂的美国制造船舶，以人为方式创造市场。

USTR最初的港口费用计划提出，要求部分美国出口必须由美制船舶承运。但4月17日通过的最终版本仅对液化天然气（LNG）出口货物设置了运输优先权。

而SHIPS法案的内容更为广泛，大致复制了USTR关于LNG的运输要求，但也新增规定：部分美国原油出口，以及部分自中国进口的货物，必须由美国制造的船舶运输，这一政策将对集装箱航运业产生重大影响。

法案剑指中国造船巨头中船集团（CSSC）

SHIPS法案新版本中的一项关键变化涉及“海事安全信托基金”（Maritime Security Trust Fund）的资金来源。如果该变化获得通过，将会使美国港口费用超出USTR规定的水平，并波及更多船舶。

该法案的原始版本曾提出修改特殊吨税和灯塔税的征收方式，取消对以下类型船舶的减免权利：由“受关注外国实体”拥有或运营、在该国注册、或在过去三年内曾注册于该国的船舶。中国被列为这类国家之一。

这些条款意味着中国船舶每净吨需额外支付1美元的成本。新版本保留了这一规定，并进一步扩大了范围。

新法案提议通过特殊吨税、灯塔税以及USTR港口费用为海事安全信托基金提供资金支持。此外，还将通过对中国船舶征收的新税种获取收入。

法案将“受关注外国船厂”定义为任何由“受关注外国”拥有或控制的船厂。法案提案人之一、参议员马克·凯利（Mark Kelly）于周三表示，这一定义主要指的是中国船舶集团（CSSC）旗下的船厂。

不过，法案也规定，自2027年10月起，其他船厂也可能被纳入这一名单，意味着更多中国船厂未来可能被列为“关注船厂”。

SHIPS法案将对中国籍船舶及运营商，以及在“受关注船厂”订船的非中国运营商征收“惩罚性税费”。

具体而言：对于中国拥有或运营的船舶、在中国注册的船舶，或在申请前三年内注册于中国的船舶，港口惩罚税为每吨5美元（法案未明确定义

“吨”，但通常以净吨为计算单位）。对于非中国运营商，如果其在申请日当时有50%或以上的订单在

“受关注船厂”订造，或在申请日后24个月内有50%或以上的新船交付来自该类船厂，同样适用每吨5美元的惩罚性税费。若非中国运营商25%-49%的订单或交付船舶来自

“受关注船厂”，则适用每吨3.5美元的惩罚性税费。若任何船东或运营商在申请日前三年内任意时间，其50%或以上的船舶在“受关注船厂”建造或维修，则需缴纳每吨1.25美元的惩罚性税费。

这些SHIPS法案规定的费用不可叠加征收，即按最高一档征收。但这些费用是在USTR此前公布的港口费用基础之上额外征收的。

货物将被强制使用美制船舶运输

该法案中的货物优先运输要求可能对航运产生更为严重的影响。

法案条文将要求一个逐年递增的比例的美国自中国进口货物——主要是集装箱货物——必须使用美国制造的船舶运输。

时间表与原始草案相同：自法案生效第五年起，按吨位计算的1%中国进口货物必须由美制船舶运输，此比例每年增加1个百分点，到第十四年达到10%。

任何未能遵守的货主将被处以罚款，罚款金额高于使用美制船舶运输与使用“便利旗”船舶运输之间的成本差额。

根据重新提交的SHIPS法案，美国原油和LNG出口的货物优先要求也仍沿用去年12月草案中的时间表。

对于美国原油出口：法案实施后前四年，有3%的出口量必须由悬挂美国船旗的油轮运输；第五至七年，有3%的出口量必须使用美国制造的油轮；第八至十年，该比例提升为6%；第十一至十三年，为8%；自第十四年起，为10%。

对于LNG出口：法案实施后第一至五年，有2%的出口量必须使用悬挂美国船旗的LNG运输船；第六至七年，为2%的出口量使用美国制造的LNG运输船；第八至九年，为3%；第十至十一年，为4%；第十二至十三年，为6%；第十四至十五年，为7%；第十六至十七年，为9%；第十八至十九年，为11%；第二十至二十一年，为13%；自第二十二年及以后，为15%。

对于LNG承运人来说，这一时间表与美国贸易代表办公室（USTR）同意的货物优先运输规则并不一致，尽管最终比例都在相近时间达到15%。

USTR的政策规定，自2028年4月起，1%的美国LNG出口必须使用悬挂美国船旗的船舶运输；自次年起（即2029年），1%的出口量需使用美国建造的船舶；此后每年增加1个百分点，到2046年达13%，并在2047年升至15%。

针对货物优先运输规定的批评：美国造船能力有限

Poten & Partners 高级顾问戈登·希勒（Gordon Sheerer）在周三上午的一场线上演讲中谈及了货物优先运输规则以及美国造船能力的限制，该演讲发生在SHIPS法案重新提交的公告之前。

希勒当时讨论的是USTR规定中关于LNG运输的货物优先要求，但他提出的更广泛问题同样适用于SHIPS法案中涉及的原油油轮和集装箱运输要求。

希勒表示，USTR关于使用美制LNG运输船的要求，“委婉地说，是具有挑战性的；直白地说，是不可能实现的。”

“我完全看不出美国到底该如何建造一艘LNG运输船，更不用说在2029年前就造好并投入运营去装载货物了。LNG船属于全世界建造难度最大的船型之一，不论在哪种条件下。围绕这一目标的挑战将是巨大的。”

“另一个现实问题是：到底由谁来负责确保那1%（或将来更高比例）的货物用美制船运输？规则的语言非常模糊。有些地方看起来像是出口方负责，比如液化工厂的运营商，但他们通常并不拥有出口许可证。有些地方又说是船舶运营商负责。但我不明白船东或运营商如何判断自己是否达标。”

“退一步想，到2028-2029年，美国将拥有10个LNG出口终端。是每一个终端都要满足1%的要求？还是可以合并计算？如果某一家满足了全部的1%，其他终端都没做，会不会所有没做的就被吊销出口许可证？这种规定衍生出无穷无尽的可能性和问题。”

Poten & Partners 全球商业情报主管贾森·弗里尔（Jason Freer）补充道：“更大的问题是成本。我们做了一个粗略估算：如果美国真的能建造LNG运输船，其成本将是韩国船厂建造成本的2到4倍——而韩国船厂一艘LNG船的造价就高达2.6亿美元。所以说，这在经济上是极不划算的——这还是说得保守了。”

希勒接着说：“我们讨论的是一种全球交易的大宗商品。所以实际上，如果出口成本因船舶价格大幅上升而剧增，美国国内将收到远低得多的销售价格。这将直接影响到美国LNG出口的经济可行性。我完全无法理解这一政策背后的逻辑，也无法想象这个政策在实际中如何运作。”

美国自上世纪70年代以来就未建造过LNG运输船，但曾建造过原油油轮和集装箱船——其成本通常是亚洲船厂的数倍。

希勒关于“高昂的美国新造船价格将推高全球商品出口运费”的观点，同样适用于原油贸易。

对于被强制使用美制集装箱船运送的来自中国的进口货物，运费也将显著上升。事实上，法案文本本身通过未使用美国制造船舶的惩罚条款，已经确认了这一点。

希勒关于“百分比要求是按行业统一计算，还是按每个货主单独计算”的问题，在原油贸易中同样适用。

至于来自中国的集装箱进口，法案语言明确指出，每个货主都必须满足百分比要求。这意味着从沃尔玛这样的零售巨头，到每年只运几个箱子的中小企业，都必须将1%的运输量安排在美制船舶上。考虑到美国有如此众多的集装箱进口商，一旦SHIPS法案成为法律，执行该政策的管理机构将面临巨大的行政负担。

“最糟糕的部分是这种高度的不确定性，”希勒在谈到LNG运输整体形势时评论道。

“每天醒来都会有一个新的规则或法规，以某种意想不到的方式影响着你。你根本不知道明天会发生什么。字面意义上说，每天都有新规则出现，而每天规则都在变。在这种环境下，没有人愿意做长期承诺，这正是我们当前面临的最大威胁。”