2017年《长江干线水上交通安全管理特别规定》解读

交通运输部于2017年10月31日通过《长江干线水上交通安全管理特别规定》（交通运输部令2017年第32号，以下简称“《规定》”），自2018年1月1日起施行。国务院批准原交通部印发的《长江干线水上交通安全管理若干办法（暂行）》（交安监字〔1991〕781号，以下简称“《暂行办法》”）同时废止。《规定》和《暂行办法》发布的间隔已达二十六年之久，其内容变化巨大。《规定》的出台将对在长江干线通航水域从事航行、停泊、适航、作业以及其他水上交通安全活动的相关港航、客货运输以及船舶修造等企业或单位产生重大影响，填补长江干线船舶安全管理短板，规范长江干线船舶禁限航、锚地管理和船舶试航等行为以及进一步强化船舶航行管理发挥重要作用。

一、《规定》的出台背景

长江是我国国土空间开发最重要的东西轴线，是货运量位居全球内河第一的黄金水道。随着改革开放的不断深入和“长江经济带”战略的确立，长江干线基础设施不断完善，沿江经济快速发展，长江干线运输形势和通航环境发生了巨大变化。具体体现在：

第一、长江干线水上运输基础设施不断完善；
近年来，国家不断加强长江黄金水道基础设施投入。2011年5月，长江口12.5米深水航道已开通运行。依托长江口12.5米深水航道，现在第三、四代集装箱船可全天候通过，第五、六代集装箱船和10万吨级满载散货船及20万吨级减载散货船可乘潮通过。2017年11月15日，长江南京以下12.5米深水航道二期工程后续基建疏浚及疏浚期初通航道维护疏浚工程（Ⅰ标段）在泰州靖江福北水道正式开工建设，此举无疑为12.5米深水航道上延至江苏南京创造条件。除航道设施不断完善外，经过多年的发展，长江干线9.47万公里通航里程内，已建成亿吨大港14个，港口泊位22593个。根据交通运输部发布的《2016年交通运输行业发展统计公报》，截至2016年年底，我国内河航道通航里程12.71万公里，港口拥有生产用码头泊位30388个。可见，长江干线通航里程在我国内河通航里程中占比大概74.5%，泊位占比约为74.3%。无疑，长江干线水上贸易运输在我国内河水上贸易运输占有举足轻重的地位。

第二、货物运输和旅客运输需求逐年增长；
从货物吞吐量看，2016年长江干线货物通过量达23.1亿吨，港口货物吞吐量为26.1亿吨，集装箱吞吐量达到1608万标箱，较2000年分别增长6.6倍、10.5倍和22.5倍，运输需求逐年旺盛。以太仓港、常熟港和张家港港组成的苏州港为例，2016年超过天津港成为中国第三大港口，2017年上半年货物吞吐量同比增11.7%，达3.1亿吨，并实现了集装箱吞吐量11.5%的增速。从船舶流量看，长江干线航道船舶流量逐年递增。根据交通运输部发布的《2016年交通运输行业发展统计公报》，长江干线航道设有27个水上交通流量观测断面，年平均日船舶流量662.6艘，比2016增长2.3%。其中，上游航道年平均日船舶流量213.6艘，增长6.0%；中游航道年平均日船舶流量290.8艘，增长7.1%；下游航道年平均日船舶流量874.2艘，增长1.8%。从旅客数量看， 2016年，受益于长江口深水航道，上海港邮轮旅客吞吐量289.38万人次，同比增长76.2%，成为全球第四大邮轮母港。

第三、运输方式明显改变；
近些年来，长江干线船舶现代化、大型化、标准化不断推进。由于船不适货，综合类货物大多怕湿，运输质量要求高等因素影响，21世纪初长江上轮驳搭配拖带运输从高峰走向低谷，从主角变成了配角。长江水上运输中的单船运输迅速增加，传统的拖带运输正逐步退出历史舞台。

第四、通航环境逐年复杂；
国家实施三峡水利水电工程，极大地改善了长江上游的航运条件，川江通航环境也发生根本性变化。但是，尽管长江干线大型船舶逐年增加，但小型个体船仍占比例较大，现代化大型船舶与落后的机驳船纵横交错。而且，长江干线沿岸渡线密集，客轮、客渡船、车渡船、车客渡船川流不息。国家跨长江公路、高速公路和铁路网建设加快，跨江大桥数量快速增加。此外，长江干线沿岸修造船厂密布，违规试航船舶数量多，给水上交通安全造成很大隐患。这些因素使得长江干线水上通航环境也发生巨大变化。

第五、安全环保提出新要求；
长江沿江地区化工产业密集，建有许多化工园区，其主要原材料及产品包括大量危险化学品，相当数量通过船舶运输，一旦发生水上危险化学品泄漏污染事故，将对长江沿线饮用水安全构成威胁。长江干线承载着沿江七省两市经济的发展，承担着沿江人民饮水安全，其安全与绿色发展关系着国家经济发展，关系着人民生活稳定。

除上述变化外，《暂行办法》系根据1986年12月16日国务院发布的《内河交通安全管理条例》（2002年废止）的规定，结合当时长江干线的实际情况，针对航行长江干线的船队队型、拖带量、航速、载重吨、能见度不良时的航行要求、渡口和渡运、水上水下施工作业所有人、经营人及有关部门的管理责任等内容作了规定。鉴于长江干线航运需求、船型和通航环境的变化，《暂行办法》已难以满足长江航运安全管理的需求。并且，二十多年来，随着2002年《内河交通安全管理条例》、《内河渡口渡船管理规定》、《水上水下活动通航安全管理规定》等行政法规、规章以及长江干线相关安全管理规范性文件的相继出台、修订，针对内河交通安全管理、内河渡口渡船管理及水上水下活动通航安全管理等相关规定已趋完善。并且，认真总结和吸取诸如“6·1‘东方之星’旅游客船倾覆事件”[①]、“1·15‘皖神舟67’轮适航倾覆事件”[②]等重、特大事故教训，并结合长江干线交通安全管理的现实需要，无疑也是《规定》出台的重要原因。

二、《规定》的主要内容

《规定》共七章41条，分别为总则、船舶航行、水上交通管制、锚地安全管理、船舶试航管理、法律责任、附则。笔者解读《规定》的内容要点如下：

（一）总则
《规定》第一章“总则”共3条（第1条至第3条），主要规定了立法目的、适用范围及主管机关等内容。

1、立法目的
《规定》第1条规定：“为了加强长江干线水上交通安全管理，维护通航秩序，保障人民群众生命、财产安全，根据《内河安全管理条例》，制定本规定。”因此，经修订的2002年《内河安全管理条例》是《规定》的上位法，《规定》具有《内河安全管理条例》的实施性规章的性质。

2、适用范围
《规定》的适用范围为在长江干线通航水域从事航行、停泊、作业以及其他与水上交通安全有关的活动。根据《规定》第七章“附则”有关长江干线通航水域的界定，其地理范围覆盖成贵铁路宜宾金沙江公铁两用桥下沿线（左岸：高庄桥，右岸：三关碛）至江苏浏河口下游的浏黑屋与崇明岛施翘河下游的施信杆的连线间，由海事管理机构认定的可供船舶航行的水域。

3、主管部门
《规定》依据《内河交通安全管理条例》，参考长江航运行政管理体制改革的系列文件，明确了交通运输部、交通运输部海事局、长江航务管理局（简称“长航局”）和交通运输部设在长江干线的直属海事管理机构及其分支海事管理机构（以下统称“海事管理机构”）关于长江干线水上交通安全管理的职责分工，形成了分工明确的长江干线水上交通安全管理体系。

（二）船舶航行
《规定》第二章“船舶航行”共7条（第4条至第10条），主要从船舶设备配备、船舶标识、船舶吃水、客运和危险品运输动态监控、长江干线相关设施有关单位职责、船舶拖带活动等方面作了规定。

《规定》第4条至第8条按照《安全生产法》的相关要求，明确了航运企业必须落实安全生产主体责任。具体而言，一是明确了船舶应当安装自动识别系统（AIS）并保持其正常运行和信息准确，保持其船名、船籍港、船舶载重线标识正确，遵守长江航道船舶吃水要求的职责；二是规定了客运企业（包括普通、旅游、滚装客船公司）、散装危险化学品运输企业应当建立岸基监控制度，运用AIS等信息化手段对所属船舶实施动态监控的责任；三是明确了跨越长江干线通航水域的桥梁、缆线、管道、索道的建设单位、经营单位或者管理单位，对其管理的跨江建筑物的保护职责，以及新、改、扩建跨越长江干线通航水域建筑物的建设、经营、管理单位向长江航务管理局报备通航净空尺度的职责。

同时，本章强化了安全监管机构服务职能，具体体现在：一是规定长江航务管理局负责发布新、改、扩建设跨越长江干线通航水域建筑物的净空尺度；二是规定长江干线直属海事管理机构负责制定并发布船舶拖带相关限制标准。

此外，《规定》第9条和第10条规定，在长江干线通航水域从事拖带活动的船舶，在确定其拖带量、拖带方式时，应就拖船自身特性与技术状况、外界通航环境、建筑设施通航尺度等方面进行考量，并且拖带驳船总数或者船队总长不得超过今后直属海事管理机构规定的限制标准。

（三）水上交通管制
《规定》第三章“水上交通管制”共12条（第11条至第22条），旨在规范水上交通管制行为，主要规定了水上交通管制的措施、情形，信息发布的方式、内容，长江干线通航水域禁航分级管理机制，以及客船、客渡船、车渡船、车客渡船、危险品运输船舶以及其他船舶的禁、限航条件等内容。

《规定》第11条规定，海事管理机构可以在特定时间特定水域对特定船舶采取封航、禁止停泊、单向通航、限制航行的措施。其中，限制航行包括限制通过船舶的时间、种类、尺度、航速等。

第12条规定，海事管理机构在遇有规定的情形时，可根据实际情况实施水上交通管制。规定的情形大致包括恶劣天气、地质灾害、航道原因、通航密集、水位突变、水上交通事故、应急抢险、水上水下活动以及搜救、消防、演习等活动。

第13条规定，海事管理机构实施水上交通管制应当提前对外进行公告，公告的内容包括管制事由、管制时间和水域范围、管制对象以及管制要求。此外，《规定》规定因紧急情况而实施水上交通管制时，可以边实施、边公告。第14条强调水上交通管制发生变更或取消时，海事管理机构应当及时对外公告，公告的方式包括航行通告、航行警告、甚高频（VHF）电话或者其他有效途径。并且，水上交通管制取消时，海事管理机构应当根据需要进行现场维护直至通航秩序恢复正常。

第15条规定，船舶应当通过接收航行通告、航行警告或者值守VHF电话等一切有效方式，及时获取水上交通管制信息。船舶航经水上交通管制区时，应当遵守交通管制有关要求，服从海事管理机构的统一指挥。

第16条确立了长江干线通航水域封航分级管理机制，即按照持续封航的时规定相关的核准部门和上级备案部门。具体而言，长江干线通航水域需要持续封航12小时以内时，由直属海事管理机构（长江海事局）核准，报长航局和部海事局备案；持续封航12~24小时时，由长航局商交通运输部海事局核准，并报交通运输部备案；持续封航24小时以上时，由长航局会同交通运输部海事局报交通运输部核准。

《规定》第17条至第22条明确了客船、客渡船、车渡船、车客渡船、危险品运输船舶以及其他船舶的禁、限航条件。其中，第17条从能见距离、江面宽度的角度，分别对客船、客渡船、客渡船、车渡船、车客渡船以及其他船舶规定了相应的禁、限航条件。第18条从气象部门预报风力等级、船舶检验证书载明的抗风等级的角度，对相关船舶提出了航行限制的要求。第19条从航行时间的角度，对客渡船、车渡船、车客渡船进行了夜间禁航规定，其中规定：除县级以上人民政府另有规定外，客渡船、车渡船、车客渡船每日22时至次日5时禁止航行。第20条从长江干线预报水位（长江下游感潮河段除外）的角度，对相关船舶作出了禁、限航规定。第21条从船壳类型、载重吨和航行时间的视角进行考量，针对特殊类型船舶作出了禁航规定，即禁止单壳化学品船[③]和600载重吨以上单壳油船[④]进入长江干线航行，但对从事植物油运输的600载重吨以上的单壳油船，由交通运输部另行规定；载运污染危害性严重危险化学品的600总吨以下双壳化学品船[⑤]以及600载重吨以下单壳油船22时至次日5时禁止在长江干线航行。第22条针对在三峡至葛洲坝枢纽河段航行的船舶作出了特殊禁、限航规定。

（四）锚地安全管理
《规定》第四章“锚地安全管理”共5条（第23条至第27条），旨在明确锚地安全管理要求。该章规定了锚地管理单位[⑥]的责任和义务、配套设施建设要求，并对船舶进出锚地、锚泊提出具体要求。具体而言：第一、锚地管理单位应当落实锚地安全管理责任，建立健全安全管理制度，保证锚地锚泊安全，并且锚地管理单位还应当建设系泊设施，设置专用航标，配备必要的应急设施，定期公布锚地水深，保证锚泊条件。第二、船舶进出锚地、锚泊时，应当按照锚地类别和海事管理机构公布的锚地范围锚泊，服从锚地管理单位的统一调度；如船舶遇有紧急情况需要在其他水域临时锚泊，应当及时向海事管理机构报告；船舶在进出锚地水域时，应当及时发布船舶动态，密切关注周边船舶情况和水流情况，保持安全距离。该章还强调，船舶在锚泊期间应当留足安全距离，按照规定显示或者悬挂相应的号灯、号型；留足值班人员，严格执行值班制度；认真值守VHF电话，密切关注气象、水位、潮汐变化以及锚地周边环境动态，防止断链、走锚；发现存在危及船舶和货物安全情况时，及时采取防范措施并报告锚地管理单位。

（五）船舶试航管理
《规定》第五章“船舶试航管理”共5条（第28条至第32条），主要强化了船舶试航安全管理，对船舶试航安全责任主体、船舶试航的禁止水域等方面作了明确规定，并对船舶试航前、试航中提出了具体要求。

《规定》第28条第一款规定，修造船舶试航航行安全的责任主体为该船舶修造企业，但第二款中作出了但书规定，即船舶修理后自行组织试航时，船舶所有人、经营人、管理人是船舶试航航行安全的责任主体。可见，《规定》对修造船舶试航航行安全的责任主体作出区分规定，突出船舶修理结束后自行组织试航的航行安全责任主体与船舶修造企业无关。

第29条第一款要求船舶在试航前，负责试航航行安全的责任主体应当制定试航方案，并将试航方案报始发地海事管理机构备案。若始发地至试航水域由多个海事管理机构管辖，始发地海事管理机构应当将试航有关情况及时通报其他有管辖权的海事管理机构。第二款强调试航船舶未到达试航水域之前，不得开展船舶试航活动。

第32条规定，船舶在试航期间应当按照规定显示试航信号、守听甚高频（VHF）电话等，遵守水上交通管制有关要求，服从海事管理机构的统一指挥，不得妨碍其他船舶的正常行驶。试航船舶发生突发事件时，应当及时向海事管理机构报告。

第30条对船舶适航区域范围作了禁止性规定，即在渡运水域、桥区、狭水道、通航密集区等重要通航水域及饮用水水源保护区、水下电缆等区域，船舶不得进行试航。此外，对可以通过系泊试验完成的测试项目，应当避免航行试验。

第31条规定船舶试航时应当严格控制随船人员，配备足够的救生设备；计划随船人员（船员除外）超过12人时，负责试航航行安全的责任主体应当制定相应的应急预案，并开展安全与应急管理培训。

（六）法律责任
《规定》第六章“法律责任”共7条（第33条至第39条），主要规定船舶、客运企业、散装危险化学品运输企业、负责锚地建设、维护和管理的港航企业，以及船舶试航航行安全责任主体在违反上述相关规定时应承担的法律责任。规定的处罚基本上为海事管理机构责令相关违规主体改正，以及对其处以1000元以上30000元以下的罚款。

（七）附则
第七章“附则”共2条（第40条和第41条），主要涉及《规定》中重要用语的定义及《规定》的施行日期等内容。